导读：长期以来对于以利润为导向的电信运营商而言，由于提供普遍服务的成本低于收入，所以推行电信普遍服务需要引入成本的补偿机制。在电信垄断时期，电信普遍服务的补偿机制为交叉补贴。几十年来，垄断电信运营商内部的交叉补贴一直是促进电信业务普及

长期以来对于以利润为导向的电信运营商而言，由于提供普遍服务的成本低于收入，所以推行电信普遍服务需要引入成本的补偿机制。在电信垄断时期，电信普遍服务的补偿机制为交叉补贴。几十年来，垄断电信运营商内部的交叉补贴一直是促进电信业务普及的主要方法。从历史发展的角度看，交叉补贴作为满足运营商预算平衡的一种机制为垄断时期电信普遍服务做出了巨大的贡献，但是交叉补贴使不同服务的价格偏离成本，扭曲了垄断运营商提供不同服务的相对价格。

一、电信普遍服务的来源
“普遍服务”这个术语最早由美国AT&T总裁威尔在1907年提出，当时他提出了公司的口号：“Onenetwork（一个网络），Onepolicy（一个政策），Universalservice（普遍服务）”。这是电信行业第一次出现“Universal　service”的提法。但当时的普遍服务概念绝不是为了解决美国电信业的普遍服务问题，而恰恰是为了掩饰AT&T的垄断经营。

1934年的美国电信法承认了AT＆T对电信业的垄断，虽然提出了普遍服务的概念，但没有对它确切地定义，其具体内容留给FCC和AT＆T去磋商解决。在AT&T垄断时期，为了提供普遍服务，AT&T采用了大规模的交叉补贴来提供资金，包括长话补贴市话，国际电话补贴国内电话，低成本地区补贴高成本地区，办公用户补贴居民用户等。

AT&T在1984年解体后，长途和本地业务的分离使美国的长途电话市场完全放开，而本地业务在没有长途电话补贴的情况下，出现巨额亏损。因此，FCC进行了接入费改革，规定所有的长途电话公司都应向电信管制部门缴纳接入费，再由电信管制部门将资金补贴给本地电话公司。接入费包括长途电话接入本地网的接入成本，将以前AT&T企业内部的“暗补”变为由电信管制部门监管的电信公司之间的“明补”。FCC以接入费为资金来源，建立专门的普遍服务基金对高成本地区的本地电话公司进行额外的补贴。

1996年，美国新《电信法》出台，FCC在1997年5月宣布了普遍服务新法令。其中规定任何一个合格的能提供普遍服务的公司，包括无线业务提供者，不论他们使用的技术如何，只要提供政府规定的普遍服务项目，就都有资格接收普遍服务的补贴。FCC为此建立了一个专门的普遍服务基金管理部门（USAC）。负责从所有的电信服务公司，以业务收入为基数征收普遍服务基金，对提供普遍服务的电信公司进行补偿。

二、国际电信普遍服务的共性特征
目前世界范围内实施电信普遍服务较成功的国家包括美国、印度、澳大利亚和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘鲁三国，虽然它们成功的经验各不相同，但却存在一些共同的特点。

1．用法律的形式对电信普遍服务予以确立
1934年的美国电信法就提出了普遍服务的概念，1996年电信法确立了美国的普遍服务体系，1997年FCC颁布的普遍服务法令对普遍服务的具体实施方法进行了详细的规定。在此后几年，FCC又颁布了一系列条款，作为对普遍服务法令的补充，进一步完善了美国的普遍服务体系。澳大利亚1997年《电信法》明确规定，澳大利亚“普遍服务义务（USO）”的主要内容是“保证在公平的基础上让澳大利亚全体国民都能合理地得到标准电话服务、付费公用电话服务及所规定的传输服务”。以后又陆续颁布了《普遍服务价格上限法》、《消费者权益和服务标准法》，逐步建立和完善了普遍服务管理体系。印度的第一项国家电信政策NTP’94首次将普遍服务写入政策文件，定义为以支付得起的、合理的价格向所有公民提供特定的基础电信业务。1999年的NTP’99强调了向人口低密度地区（包括农村和偏远地区、山区和部落地区等）提供电信服务是普遍服务义务的主要目标之一。在2004年的印度电信法修正案中，将有关普遍服务基金的内容写入该法中，使其成为法律。智利政府在1994年的时候制定了总《电信法》，提出了普遍服务的概念，确立了普遍服务的主要目标是在农村和一些低收入的城市区域(尤其是边远地区)或者孤立的地区促进电信业务的普及。

2．采用电信普遍服务基金作为价值补偿机制
目前国际上实施电信普遍服务较为成功的运营商均以普遍服务基金的方式替代传统的交叉补贴。普遍服务基金的主要征收对象是电信运营商。如美国2002年普遍服务基金总额为58.6亿美元，约占美国电信收入的2%。所有美国的电话用户每月都需支付普遍服务基金费用，先由运营商负责征收，然后上交到州和联邦财政（共同构成普遍服务基金），最后再分配给那些在高成本、低收益地区投资的运营商。澳大利亚也采用普遍服务基金的方式对普遍服务的亏损进行补贴，具体补贴方式为成本补贴中的运维成本补贴法。2002年澳大利亚的电信收入为133.8亿美元，普遍服务基金征收总额约占电信收入的1.4%。而印度除ISP外，所有运营商将其调整后毛收入的5％提出，作为普遍服务基金缴纳，目前印度的普遍服务基金规模达到了每年5亿美元。

3．设置专门的普遍服务基金管理机构
专门的普遍服务基金管理机构负责普遍服务基金的征收、分配和使用，以及制订有关普遍服务基金的文件。在美国，FCC只是电信普遍服务的管制部门，负责政策制订和执行情况的监督，而专门的普遍服务基金管理机构是一个政府授权的民间非营利性组织，是普遍服务政策的执行者，具体负责普遍服务的项目管理和基金管理。在澳大利亚，电信普遍服务的管理是由通信管理局(ACA)直接负责的，具体负责的部门是普遍服务义务部门(USO)，由3个小组构成，即基金组、补贴组和监管组，它们分别负责普遍服务基金的管理、普遍服务成本的评估以及对电信公司履行普遍服务义务进行监督。印度的普遍服务基金由基金管理部管理。由于是通过竞标的方式来选择运营商，因此基金管理部的一个重要职责就是制定投标程序，包括投标的条款和条件，然后还要评估投标方案。完成以上事务后，在基金管理部和电信运营商之间还要签署一些协议，基金管理部还负责受理普遍服务运营商的索赔的请求。

4．通过投标/竞标实施普遍服务项目
在基金使用中，各国运营商大都通过投标/竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍服务成本最低。通过招标，可以避免政府为准确计算成本补贴所做的大量工作。澳大利亚管制机构首先指定传统运营商为普遍服务的义务提供商，每年管制机构公布由于提供普遍服务而造成损失的地区，用可避免成本法计算普遍服务的成本并将结果公布于众，如果其他运营商能出具有效文件，证明自己能够以更低成本提供普遍服务，那么就可以去竞争普遍服务的专营权。目前，印度的普遍服务项目招标按照大区进行，全国的普遍服务任务被划分为21个电信地区，每个地区在进行招标之前，基金管理部进行调查研究（所需的数据由各运营商上报），根据该地区的自然地理人口特点，基金管理部聘请专家开发工程数学模型找出一个最有效的接入服务模式，然后根据这个模式计算出这个地区需要多少投资，基金管理部在此基础上提出一个招标的最高补贴数额。在招标过程中，通常一个地区可能有几家运营商参与竞争，为了使这种政策更具透明性，政府是通过竞标的方式来选择报价最低的（这种报价应低于最高补贴数额）运营商为该地区提供接入服务。在智利，ＭＴＴ每年确定建设若干个电话点，电话点一般集中在2000～3000人的小村庄，一般政府确立6000个电话点，然后测算成本，进行排序，决定基金的补贴额，向运营商进行招标。补贴主要用于设备购买、安装和运营成本，一般考虑使运营商能在１０年内达到收支平衡，１０年后开始盈利，相应地，得到补贴的运营商要保证该电话点运营１０年以上。

三、各国电信普遍服务的个性特点
1．美国的电信普遍服务
（1）政策和管制两个层次
美国的普遍服务政策的制订有两个层次，这与美国的整个电信政策和管制体系相一致。这样的管理体系既保证了普遍服务原则目标的始终如一，又能体现普遍服务体系的动态发展，是一套非常完善的管理体系。美国目前的普遍服务管理体制同时也是其高度发达市场经济的反映。虽然ＦＣＣ是作为美国电信业的规制者，“普遍服务义务”（ＵＳＯ）却是通过普遍服务管理公司（ＵＳＡＣ）这样一个民间非赢利性组织负责实施。

（2）成本补偿和收入补偿相结合
美国除了实施国际上普遍采用的成本补偿之外，对电信普遍服务对象进行了进一步的细分。美国立法规定，任何一个合格的能提供普遍服务的公司，不管他们使用的技术如何，只要提供政府规定的普遍服务项目，就都有资格接受普遍服务的补贴。目前，美国的普遍服务管理公司（简称USAC）下设了4个普遍服务项目。这4个项目分别是高成本项目、低收入项目、医疗保健机构项目、学校与图书馆项目。因此,美国的普遍服务采取的是成本补偿和收入补偿相结合的方法,成本补偿包括建设成本与运维成本，前者为局房、设备、线路等建设投资，后者包括工资、折旧、维护等费用。收入补贴是依靠对低收入者进行货币补偿，低收入用户（无论是否居住在高成本地区或农村地区）以免缴、降低月租费、通话费的形式享受补贴，如美国的生命线项目和连接项目。

2．澳大利亚的电信普遍服务
澳大利亚同属于国土辽阔的国家，这样的国家在电信普遍服务的问题上面临的挑战会远远高于欧洲一些小国家。澳大利亚和中国有些相似，它开展电信普遍服务较晚，基本上一直是由一个电信运营商提供普遍服务。2000年，澳大利亚联邦政府引进了“竞争性实验项目”，率先在两个地区试行“普遍服务主提供者”和“普遍服务竞争性提供者”并存的解决方案。在电信市场由垄断向竞争的过渡中，这个方法既可以保证按时提供普遍服务，也可为新进入者提供机会。

3．印度电信普遍服务
印度是亚洲地区实施电信普遍服务最成功的国家，主要原因是在普遍服务制度中引入竞争机制，使国有电信运营商与私有运营商展开竞争。印度政府并没有强制性指定哪家运营商必须提供普遍服务，也没有指定将普遍服务基金给予哪家，而是实行“谁服务、谁使用”的办法。目前印度全国范围内的5亿美元电信基金就如同政府采购，让各家运营商公开竞争，购买这一公共服务，谁服务得多，谁获得的基金就多。另外印度电信监管部门采取的是技术中立政策，允许运营商在提供服务时自主选择技术。目前在印度有很多非政府组织以及私人企业参与到了电信普遍服务项目中，并且都做得很成功。

4．智利电信普遍服务
因为智利的所有电信公司都是私营公司，所以在智利，没有任何一个电信业务提供商具有普遍服务的义务，取而代之的是，政府制定了普遍接入政策。智利的普遍服务基金具有国家预算的性质，政府每年从财政预算中划出一定的资金用于电信业发展，电信发展委员会负责对基金的管理。智利负责电信监管的政府部门是交通通信部（ＭＴＴ），该部认为解决普遍服务问题是政府的责任。为此，智利政府在1994年就开始设立电信发展基金，基金的来源是国家财政预算，不向运营商收费。

联系我国的实际，我国的普遍服务政策经历了垄断时期的交叉补贴、政策真空期、分片包干等阶段，现在正进入一个向普遍服务基金过渡的时期。当前实行的“村通工程”是在补偿机制缺失的情况下，在政府行政指令下进行的，它为我国的普遍服务迈出了重要的一步，但我国电信普遍服务的可持续性发展需要更加规范的电信政策体系和更加健全的电信法律体系。我国解决电信普遍服务的问题任重而道远。在我们探索前行的过程中，从国外一些国家的模式中吸取成功经验，扬长避短，可以使我们少走弯路，有利于我们尽快走出一条适合我国国情的普遍服务之路。(何宁)
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