导读： 续俊旗（信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管部主任）：此次电信企业高层互换，是国资管理部门行使其国有资产所有者身份的体现，至少会对这三家主要运营商的市场竞争行为产生影响，从而间接影响现有市场格局。 舒华英（北京邮电
续俊旗（信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管部主任）：此次电信企业高层互换，是国资管理部门行使其国有资产所有者身份的体现，至少会对这三家主要运营商的市场竞争行为产生影响，从而间接影响现有市场格局。舒华英（北京邮电大学经济管理学院教授）：我个人认为只有旧的体制发生变化，政府的角色才能随之产生变化，产权人和监管人的角色才不再由政府一人兼任，政监才能实现分离、产权才能明晰，这样才有利于构筑理性、有效的市场竞争。
中国电信业三大电信运营商的第一把手“大换班”，如何正确看待这次电信运营商的高层互换，仅是人事变更还是另有其他深层次的含义，本报特别邀请了信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管部主任续俊旗和信息产业部电信专家委员会委员、北京邮电大学经济管理学院舒华英教授各抒己见，从不同的角度深入地分析了三大运营商高层互换这一事件，并对电信业的发展之路提出了各自的想法。
记者：您是如何评价这次行动迅速的三大运营商高层互换？
续俊旗：此次三大电信运营商高层互换，是国资管理部门行使其国有资产所有者身份的体现。在电信业实现政资分离后，国资委要执行好大型国有电信企业国有资产的管理，主要还是通过建立激励与约束机制，强化监管力度。因此，本次对国有电信企业的高层人士进行调整，是国资委职权的一次使用而已。各方普遍认为，这次高层调整的一个重要原因是为了解决目前电信市场竞争过度或者更准确地说是无序竞争的局面，但我个人对这种看法持否定态度。
之前电信业“四合二”的传闻已经使得业界争论颇多，原因在于“四合二”调整的动作太大、效果难测。但电信改革是一定要进行的，此时，高层对调就成了一个各方都能接受的权宜之计。只对高层进行调整，既可以较好地落实国家缓和恶性竞争的意图，而且操作起来较简单，一线运营层面比较稳定。其目的是要利用三大运营商高层们在不同企业的领导经历，让他们深刻反思，从而提升他们的全行业大局观，站在国家的宏观角度上分析问题，避免本位主义，使企业自上而下地改变现有的战略战术和行事风格。
舒华英：此次政府的一纸调令就实现了三大运营商高层间的互换，但并不能将事件本身提升蕴含电信业改革思路这一高度。
自然，这次高层互换还是鲜明地表达了政府想解决电信业发展中存在的问题，这种解决问题的决心还是应该肯定的，或许通过运营商高层的互换，经过“换位思考”会对一些问题的解决有好处，但是在产权体制等根本问题没有变动的基础上，希望通过高层互换，达到解决电信业所存在的深层次问题的目的，我觉得不大可能。我们绝不能就因为运营商高层的互换和之前传得沸沸扬扬的“四合二”传闻就对事件本身有过多的猜测。
记者：运营商高层互换将对电信业现有市场竞争格局产生哪些影响？能否促进电信业建立起有效的市场竞争机制？
续俊旗：尽管现在还不能确定这次运营商高层互换是否是为３Ｇ布局乃至全业务竞争格局奠定基础，但至少会对这三家主要运营商的市场竞争行为产生影响，从而间接影响现有市场格局，有可能促使电信业竞争朝着良性竞争的方向发展，实现国有资产的增值保值的目标。
但正如一些有识之士所分析的，互为竞争对手的电信企业进行高层轮换，这种人事调整策略可能会损害市场竞争机制的发挥。目前国内电信市场确实存在一些过度竞争的现象，但是单靠这种简单的人事调整不会产生太大的作用。相反，可能会直接破坏掉企业市场化的想象，一个有序竞争的市场需要大家遵守规则，这种调整似乎就在破坏着这种规则。更何况，我国的许多电信业务市场集中度相当高，所谓的过度竞争其实是一种表象，真实情况却是竞争不足。
人事调整并不能解决市场无序竞争问题。尽管不规范的市场竞争可能对国有资产的增值保值构成冲击，对企业的竞争与生存能力形成威胁，对行业的长远发展催生不安定因素。但我们不能因噎废食，电信行业竞争的引入不能倒退，全面竞争仍是电信体制改革进程的一个重要目标。反对不正当的竞争，是管制部门的一项基本职责。但如果通过人事制度来尽量避免竞争，在我国现有反垄断法缺位的情况下，最起码也是对市场机制的不尊重。
目前我国的这些企业归属于同一个大股东，即国家。这个公司治理结构性的问题将永远使这些企业无法按真正的市场机制决策。国外的做法就是实行民营化，如法国电信就大量降低法国政府的持股地位。企业的竞争力是在市场的打拼中锤炼的，因此，下一步的电信体制改革，关键之一就是进行企业的产权制度改革。
舒华英：运营商高层的互换并没有触及到最根本也是最敏感的产权关系问题。此次三大运营商高层互换是政府试图通过人事变动解决问题的办法，是在目前体制没有改变的情况下，政府为解决问题所采取的一种方案而已。
电信业的市场竞争格局，涉及管理体制等诸多问题，并非通过更换领导人就能实现的。只有将电信业的法律法规进一步完善，对产权、体制等根本性问题进行了改革，在新的环境下才能做到“政策确定以后，干部是决定的因素”；到那时运营商高层的变动才能真正发挥至关重要的作用。
记者：随着改革的深入，为了构筑电信业更为理性的市场竞争格局，政府的监管方式应该采取哪些新的突破？
续俊旗：目前行业主管部门已经确立了电信监管的手段，即电信监管以法律手段为主，同时辅之以经济、技术和必要的行政手段，必要时还可以使用人事管理权。在电信监管法律体系尚未健全完善的背景下，国有资产管理部门通过这种人事调整的手段可能是短期内解决一系列矛盾的良药。
但通过人事调整的政策并不能从根本上解决目前面临的监管问题。国有电信企业的无序竞争行为是由多种因素造成的，市场竞争格局不均衡是重要原因。因此，政府监管应该与电信产业政策更好地协调。
在国家的市场化转轨进程中，政府如何发挥作用是成败关键。由于电信产业的市场结构是靠政府的行政力量强制形成的，结构调整依靠市场自发进行是十分缓慢而艰难的，在面临改革和发展的双重压力下，几乎是不可能的。因此，下一阶段，必须在政府强制力量的保障下，加快电信产业的市场化进程。这就要求政府理顺与市场的关系。在电信产业的管理上，政府要“有所为、有所不为”，即在市场准入、资费政策上，要放松管制；而在互联互通、普遍服务、网络设施共享上，要强化监管措施。尤其是３Ｇ牌照发放后，为了帮助运营商处理好竞争合作的关系，提高行业整体效率和效益，这就要求建立一套有效的规则。
随着电信业改革地深入，为了进一步形成更为理性的市场竞争局面，应从以下几个方面加快电信监管体制改革：
第一，正确处理政策部门与监管部门的关系，推进政监分离，由专业的监管部门实施经济、安全、环境保护等领域的专业化监管，保证政策的有效实施。
第二，加快建设组织上独立、运行上专业、责任主体明确的监管机构。按照现代监管体系的原则和理念，应在电信产业成立专业化的监管机构，并制定完善的组织机构和职能。
第三，科学界定监管权力的横向分配和纵向划分，在不同的监管部门和监管机构之间合理分配和划分监管权力，在全国建立垂直一体化的中央级监管机构，保证全国统一大市场的形成，并在省、市设立派出机构和地方办公室。
第四，加强政策部门和监管机构之间的分工协调。由于电信产业政策和监管政策之间并不总是存在泾渭分明的界线，有些时候，一项政策既可能是产业政策，也同时是一项监管政策。因此，加强政策部门和监管机构之间的协调工作就显得尤为重要。
第五，加强监管机构的组织能力建设。建立明确的激励、约束机制，透明、严格的工作程序，相应的信息支持系统，以及同公众有效沟通的渠道，提高监管部门的员工素质和组织能力，特别要改进价格监管的方式。
舒华英：电信业要真正构筑理性、有效的市场竞争格局，我认为改革还是应该着眼于产权、体制、立法等方面的内容进行，这次政府所主持的人事变动对改革的影响有多大应该科学分析。
目前，政府是电信企业的大股东，同时政府还充当着电信业监管者的角色，产权人和监管人的角色都统一于政府身上，这是不合理的现象。我认为只有真正地解决了产权关系问题，国有资产不再占主导地位，电信企业走向民营化时，电信企业才能实现质的变化，电信业的改革应该朝着这个方向前进才能有所深入。
政府身兼数职，将各种职能集于一身，这必定在执行职责时造成不必要的身份混乱。政府、独立的监管机构、企业各司其职、职能明确，负责好各自所应该管理的领域，这样才能最大限度地发挥各自的作用，创造一个权责明确、管理科学的新局面。
由于身份的特殊性，使得政府在监管中无法真正地实现公平，在实施监管权时总会在自觉或不自觉的状态下因为各种不可回避的因素而导致一些不公平的事件发生。基于此，我个人认为只有旧的体制发生变化，政府的角色才能随之产生变化，产权人和监管人的角色才不再由政府一人兼任，政监才能实现分离、产权才能明晰，这样才有利于构筑理性、有效的市场竞争。
电信构筑
