导读：一位92岁的老人瘫坐在月坛街道敬老院宽大走廊的轮椅上。他嚷嚷着想站起来，旁边的护工随即用力把他架起，只让他的脚沾沾地，之后又松手让老人瘫坐下去。
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一位92岁的老人瘫坐在月坛街道敬老院宽大走廊的轮椅上。他嚷嚷着想站起来，旁边的护工随即用力把他架起，只让他的脚沾沾地，之后又松手让老人瘫坐下去。
老人已经失去行动能力，加上重度老年痴呆，终日需要护工照料。“如果不送到这里，我们一家人根本没法对付。”85岁的老伴王老太太无奈地看着这一幕。
在老人身边，还有20多个坐在轮椅上的老人，大多已不能说话或行动。一些老人插着鼻饲管，低垂着头颅，目光呆滞。
这所专业护理院要照料50位失能老人，但仍无法满足护理院所在社区的需求。这个敬老院常年都有50名老人排队等待入住。
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不论是乡镇集体所办的养老院，还是市属的福利院，北京的公办养老机构一律满员。即使是收费高昂、定位于中高端群体的北京太阳城银龄公寓，近日也只剩下最后两间空房，“过了这周末来，怕是就没有了”。
3816家养老服务机构、61823张床位，无法满足京城226.6万老人的养老需求。北京一所普通街道敬老院的工作人员告诉本刊记者，一位老人一般要等两年左右，才轮得上一张空床，“只有等走了一个，才能进来新的。”
不独北京，在中国各大城市，养老院一床难求。截至2009年底，中国60岁及以上的老年人达到1.67亿，约占总人口的12.5%。其中，80岁以上的老人1899万，失能老人达940万，部分失能老人约为1894万。
社会显然没有做好准备。“一个失能老人拖累一家人。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团评论。多年来家庭小型化的趋势，以及现代化背景下“空巢”家庭的激增，传统的家庭赡养早已不堪重负。
在不少社会学者看来，大幅增加养老设施和服务投入已是当务之急。目前，“十二五”规划的31个专项规划已经基本敲定，等待国务院最后的批准。其中出人意料地挤入了一个“冷门”——基本养老服务体系建设规划。这也是这个项目首次正式进入国家的五年规划。
据了解，规划将明确中央到地方各级的财政资金投入。中央一级的资金规模在百亿元，对中、东、西部则按一定比例进行补贴，最终数字及比例尚未敲定。
2009年，中国人的平均寿命已达73.05岁，人均寿命的增长必然伴随人体机能的老化。虽然全国失能和部分失能老人目前尚不满3000万人，但随着老龄人口基数增加和寿命延长，数量还会持续增长。在杨团看来，养老服务的提供，可以比做正反两个金字塔：需要养老服务的老年人口结构是正金字塔，失能老人只是最顶端的部分；向老人提供的养老服务则应该是一个倒金字塔，最顶端的那部分老人需要提供最多的关怀照料。
然而，理论和现实之间总是存在巨大落差。截至2009年底，全国各类老年福利机构38060个，床位266.2万张。从国际经验来看，市场经济发达国家的养老服务机构每千人拥有的床位数在50张-70张。在中国，65岁以上的老人每千人拥有的床位数不过23.5张。保守估计，养老机构的床位缺口数量在300万以上。专业的护理人员更是奇缺。全国所有机构的护理人员仅有20余万人，而拿到护理证的只有2万多人。
按中国的传统，对老人的照料义务，更多是由家庭承担，但家庭的扶养能力却几乎达到极限，不得不借助于社会机构和服务，这越发加剧了社会养老服务的短缺。
家庭形态的变化是导致这一结果的主要推手。中国独生子女政策实施至今已有30年。第一代独生子女的家长已步入晚年，中国正全面迎来“421家庭”时代，一对夫妻赡养四个老人和抚养一个孩子的家庭格局日益成为主流，负担极为沉重。
同时，当前城市化大潮下，人口流动、家庭小型化也大大冲击了家庭旧有的代际抚育功能。民政部及中国老龄委数据显示，城市老年人“空巢”家庭的比例已达49.7%。而在农村，大量青壮年外出打工，老人、孩子和中年以上的妇女在家留守几乎成为常态。据中国社科院社会政策研究中心2008年在山西、陕西、甘肃农村的调查，70岁以上的高龄老人超过一半得自己照顾自己，或由配偶照顾。即使家庭成员尽到照护义务，赡养质量也常不尽如人意。来自社科院的一份《融入社区健康服务的中国农村老年人照护服务研究》显示，传统家庭照护标准低，专业性差。在农村的农忙季节，家人对老人的照顾容易被疏忽或中断，身边无子女的老人更易被忽略，甚至一些子女在身边的老人还遭遇弃养。
北京心理危机研究与干预中心执行主任费立鹏曾透露，农村老人自杀率高于城市老人5倍，农村自杀人数比例占中国自杀人数的90%。中国老龄事业发展基金会会长李宝库亦在一个公开会议上介绍：“中国农村老人的自杀率是世界平均水平的4倍到5倍。”在湖北京山地区，甚至出现了自杀屋、自杀洞。相当多一部分老人因为患病，不愿拖累子女，选择老屋或荒坡、树林、河沟，安静地自我了结。
家庭照顾的缺位，以及家庭养老功能的弱化，社会的支持和介入变得必要而紧迫。而赡养成本的提高，又令家庭不堪重负。
上述《融入社区健康服务的中国农村老年人照护服务研究》显示，高龄老人不仅需要问安式照料，即经常性探望，还需要生活照料、康复保健方面的服务。对于老人的照顾者来说，长年照护失能老人也容易产生身心压力和慢性疲惫，他们则需要一种替换性的服务，或是日托服务。根据国际经验，失能老人中还有相当部分需要入住机构，入住机构率普遍在3%-5%。而相较于中国老人的养老金水平，这些服务无疑都显得昂贵。
按照护理标准，机构收住完全不能自理的卧床老人，与护理员的配备是2：1，基本不能自理的老人与护理员的配备是4：1。杨团根据有关调研粗略计算，人员工资加上护理院住所的设施设备、材料、老人餐饭等，每月仅成本就在1200元以上。在一线大城市，收费则更加高昂。前述月坛街道敬老院严格坚持非盈利准则运营，老人每月的平均收费也在2600元左右。
这已经超出了绝大部分老人的支付能力。根据2007年15个省份的城镇住户抽样调查，享有固定养老金、离退休金的人员，不到55岁以上老人比重的30%。而为制度所覆盖的人群，所能享受到的待遇也不高。《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示，目前全国企业退休人员基本养老金月人均水平不过1200元，且仅惠及4700余万人。
在广大农村地区，没有社会养老金的老人更高达90%。2009年，中国启动新型农村社会养老保险(下称新农保)试点。截至2010年6月底，全国有1697万老人领取了待遇。
试点之初，新农保待遇十分微薄。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。其余则按个人账户中的缴费累积，多缴多得。即使在基础养老金标准甚高的北京，其每月发放标准不过280元。
据北京大学和中国老龄科研中心2006年对全国上万名高龄老人跟踪调查，正是由于当前养老保险制度的缺漏，69.9%的老人主要经济来源依靠子女及孙子女。中国社科院社会学所学者孙炳耀表示，养老服务的需求，正是随着平均寿命的增长才出现，但“我们对养老制度的设计，还在最基本的物质生活方面，而对照顾服务这一块没有考虑”。
鉴于养老机构的紧缺现状和收费偏高，加之居家赡养的传统思维，不少老人仍执着于居家养老。但针对居家养老的入门服务，也不便宜。
在率先实行“无围墙养老院”模式的汽南社区，社区中的月坛街道敬老院向居家养老的老人们提供专业的上门服务。其中，居家服务每小时收费8元，而日间照料则需根据老人身体状况定级后再额外收费。“上门服务的需求不集中，覆盖面有限，现在护理人工费又高昂，能买得起上门服务的老人寥寥无几。”曾担任汽南社区居委会主任的王士良老人告诉本刊记者，很多有需求的家庭还是选择雇佣保姆。但保姆毕竟不专业，且“价格也不低、要求多，服务质量却不高”。
孙炳耀进一步解释，中国老年人普遍贫困的状态，意味着养老服务市场的有效需求不足，这也直接导致养老服务市场发展迟滞。许多中低收入家庭在养老面前无一例外面临这样的困局：优质资源定价不菲，让其望而却步；与之支付能力相匹配的一些低价养老院则质量低下，虐待老人的事件层出不穷，有的甚至不能达到政府所划定的办院条件，是为“黑户”；而享有政府补贴从而以较低价格提供优质服务的公办院数量有限，人们十分渴望，却一床难求。
不过，现任北京师范大学公益研究院院长、曾任民政部社会福利和慈善事业促进司司长的王振耀，并不认为中国所面临的问题是人们常说的“未富先老”。“中国人均GDP跨过3000美元大关，已经是中等收入国家了。”在王振耀看来，国家的富裕，应该反哺这部分老年国民，增加社会福利投入。
全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春也表示，在市场、第三部门都无法提供服务的情况下，政府作为最后一道防线，要承担其相应的责任。
不少学者认为，在中国经济体制转型的过程中，中国政府对社会福利政策定位不明，既无法以“福利国家”的姿态提供民众无力支付的社会服务，又缺乏刺激社会化供应的政策手段。
中国政府对养老服务责任的承担，首先体现在举办公办养老院上。碍于有限的财政资源，公办养老院的定位为救济性福利单位，仅承担救济城镇无生活来源、无劳动能力、无赡养人的“三无”老人和农村五保户的职责。
自上世纪90年代后期，中国政府推行一系列福利社会化的政策，以期引入民间资本而扩大供给。与此同时，本承担着救济之责的公办养老院也在“社会化”的浪潮中向市场开放，以市场价格收住普通老人。因其享有大量政府补贴，在市场竞争中占据着天然的优势，公立养老院逐步演变成拥有特殊地位的市场主体。
正因如此，近年来各地纷纷将公共财政投向收费较高的高端养老物业，作为投资方的地方政府则可从中出售经营权或获得分红。这样的改革，并没有使公共财政的阳光惠及普通老百姓。
如北京的汇晨老年公寓被称为政府投资建设的惠民工程，但其收费十分高昂。健康型公寓最便宜的，床位费即在每月4350元；护理型公寓加上护理服务费，最便宜的一档是每月4980元。如此高昂的收费，将普通老人拒之门外。
鉴于此，政府财政加大对贫困、失能老人的转移支付，在民政部、老龄委等部门也多有共识。前文所述“十二五”养老规划的草案，确定了“政府主导，多方参与”的原则，整个体系以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑。保障的重点对象为失能老人、半失能老人和低收入老人。规划当前的提法，政府的职责定位于制度规划、筹资以及服务监管方面，同时打破行业垄断，渐渐开放养老市场，鼓励兴办养老机构，通过公建民营、民办公助等方式增加市场供应。此外，推进国办养老机构的改革，以及体制、机制创新。
“政府主导，责任在政府。但并不是政府包干。”王振耀强调，在整个基本养老服务体系的建设中，民间组织和民营资本应该发挥更大的作用。
这意味着，政府要从过去惯常的投资运营者的身份，转为向养老服务的供方和需方提供补贴。但孙炳耀强调，要让补贴补到位，不但需要明确补贴方向，还必然需要大量调研、测算，包括有效需求的分析、需求的缺口及补贴的额度等。而现在，无论是政府还是学界，都缺乏扎实的研究，也难以提供科学的数据。
据王振耀介绍，事实上，以加强政府投入为核心的基本养老服务体系建设，已经规划了十年，却是“十年起步，起步十年”，始终未能成为现实。一个重要的原因，即在于对养老服务缺口缺乏科学的测算。孙炳耀担心，尽管在老龄化的压力及社会各界的推动之下，养老服务体系建设最终“挤入”“十二五”规划，但由于相关测算的缺失，这也只能是一份原则性的规划。
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