导读：新加坡是一个面积约700平方公里的城市国家，这个国家平均每天消耗大约13.6亿升的淡水，新加坡是一个缺水的国家，该国需要常年从国外进口淡水来生存。在1961年和1962年，当新加坡还是英属殖民地时的年代，该国与马来西亚签订了长期进口淡水的条约。两条
新加坡是一个面积约700平方公里的城市国家，这个国家平均每天消耗大约13.6亿升的淡水，新加坡是一个缺水的国家，该国需要常年从国外进口淡水来生存。在1961年和1962年，当新加坡还是英属殖民地时的年代，该国与马来西亚签订了长期进口淡水的条约。两条约规定：到2011年和2061年以前，新加坡以1000加仑每１美分的价格从马来西亚的柔佛州（Johore）进口淡水资源。从柔佛州（Johore）进口的水源通过三个约2公里长的输水管道传输到新加坡。 1、水资源管理背景 在1965年8月，新加坡成为一个独立的国家。新加坡与马来西亚的两个淡水条约的安全性成为这个新生国家重点考虑的因素。为确保马来西亚履行条约，新加坡还在联合国进行了条约的登记。 两个国家也一直在协商着存在于两国之间的淡水条约的其它可能性增补事宜。两国出于本国利益考虑，协商没有取得实质性的进展。新加坡希望马来西亚能恪守条约，并且提供符合一定水质标准的淡水，而马来西亚则希望能提高水价，他们期望的水价是条约中规定的15到20倍。新加坡方面认为提高水价没有问题，问题是制定合理水价的依据。 由于双方关于淡水进出口的协商陷入了僵局，新加坡在二十一世纪的第一个十年不得不制定新的计划以确保该国的淡水安全和自给自足，增加了很多有效的水资源管理措施，包括制定和执行新的水相关的政策，国家投入巨资研究海水淡化技术和废水的深度再利用技术，以及流域管理和其它类似的研究活动。 在机构方面，新加坡的公用事业局（PUB：PublicUtilitiesBoard）负责该国整个的水循环管理。在早期，新加坡的公用事业局负责管理该国的饮用水、电和煤气。在2001年4月，新加坡环境部的管理污水排放和处理的职能也移交给公用事业局。公用事业局职能的扩大允许它制定和执行历史性的策略，包括保护和扩展该国的水资源、管理暴雨洪水、海水淡化、水需求管理、社区引导、流域管理、超过团体能力的购买淡水行为、公共教育和宣传等。这个国家建成了一整套下水道收集系统来收集所有的废水和污水，并且还建造了相对独立的排水系统和下水道污水处理体系用来进行广泛的污水处理和再利用。 2、水资源的全面综合发展 新加坡在管理本国的水资源和污水及废水再利用方面非常成功的一个主要原因是其重视水资源的全方位管理，包括管理水资源的供应和需求、污水废水和暴雨洪水的管理、制度有效性的研究和创造一个有利的环境，例如强有力的政策决策机制、有效的法制框架和有经验且积极性很高的人力资源等。 新加坡的成功做法告诉我们，一个国家的水管理机构和其它国家部门，例如能源、农业或者工业部门一样都是非常普通和平常的，一个国家的水管理机构有效性也和其它部门的管理机构的效能一样，那种国际通行的假定，认为水管理机构的效能在其它部门的效能落后的情况下可以非单方地改进是不对的。 水供应管理 新加坡是世界上少有的几个能从整体上看待自己的水供应问题的国家。除了从马来西亚的柔佛州进口淡水以外，新加坡还在保护本国水资源方面进行了大胆和有意义的尝试(是一个从长远意义上水量和水质方面的努力)，利用海水淡化技术和循环再生水技术，以及暴雨收集利用技术来扩展本国可以获得的水资源，并且利用技术的发展来增加水源的获得，改进水质管理并且逐步降低产出和管理方面的花费。 新加坡的公用事业局现在有一个高级水资源管理技术中心，由50个专家成员组成，提供必要的研究和发展支持。多年来，新加坡的流域管理越来越得到重视，受保护的流域边界划分的很清楚。在这些受保护的流域上不允许有污染性活动。 1976年新加坡出台了排污规定，提出了部分保护流域的概念，要求污水在排入河流之前要进行必要的处理，处理后排出的污水必须达到一个可以接受的水质标准。其它的发展中国家也有类似的规定或者要求，但是，新加坡与这些国家不同的是该国严格地执行了那些规定。例如，当养猪场流出的污水成为主要的污水来源时，新加坡推出了“养殖行动法案”来严格限制牲口的养殖以保护公众的健康，又如，将这些牲口指定在一定区域养殖等，这也保护了流域不受所养殖牲口的排泄物的污染。目前，新加坡半数以上的面积都是受保护或者部分受保护的。到2009年，这个面积还将会上升到三分之二。 海水淡化技术正在成为扩大和多样化可获得水源的重要途径，在2005年，投资11.9亿新元的Tuas海水淡化工厂正式成立，该海水淡化工厂完全由当地水务公司Hyflux管理，也是新加坡第一个自主设计、建造和操作的海水淡化工厂。其淡化流程采用的是先进的双向渗透技术。工厂运行第一年，海水淡化的花费是每立方米淡水0.78新元。 新加坡水的供应通过收集、处理和废水再利用等措施得到了增加。新加坡实现了100%的下水道的连通，所有的污水都得到了收集和处理。新加坡也许是世界上少有的几个使用再生水的国家，污水通过先进的双向渗透膜和紫外线消毒技术处理以后成为再生水，这些处理以后的再生水主要供给工业和商业用水户，因为这些部门对再生水水质的要求不高。新加坡目前有三个工厂在生产再生水。 新加坡的公用事业局最近表彰了该国的最大的再生水工厂，因为通过第一年该厂的运行，其再生水的费用为每立方米再生水0.3新元，远远低于国外海水淡化的花费。该国对再生水的接受程度也在不断提高。 水源获得扩展的另一个途径是减少不可计量的水损失，例如由滴漏、渗透造成的实际损失等，以及不精确的水表造成的一些用水无法计量等。不像亚洲的南部和东南部的国家，新加坡还没有发现供水系统的非法连接，例如偷水等。 在1990年，新加坡的水资源的不可计量损失占总量的9.5%，即使是这个水平也可能是世界上不可计量损失最少的水平。然而，新加坡的公用事业局最近几年已经通过努力将这个数字降为5%左右。将水资源的不可计量损失控制在这个水平世界上其它国家望尘莫及。作为对比，英国的英格兰和威尔士的水资源的不可计量损失也是新加坡的二倍，而在亚洲的一些城市中心地区的不可计量损失则可能达到40%到60%。 水需求管理 为了同时保证水资源的多样性和可扩展性，新加坡的公用事业局制定了对水需求进行了深层次的管理制度。对于1997-2000年的的水资源税收政策有利于我们理解新加坡的水需求管理。 在1997年7月以前，每月用水量少于20立方米的家庭用水征收的税收是0.56新元/立方米，用水量在20到40立方米之间的家庭用水征收水费的标准是0.8新元/立方米，月用水量超过40立方米的家庭征用水和非居民用水收水费的标准都是1.17新元/立方米。 原则上，家庭用水每月接近40立方米和非家庭用水都征收1.17新元每立方米的水费。对于家庭用水，每月如果超过40立方米，则水费将会达到1.4新元每立方米，要比同量的非居民用水高。 在新加坡，政府对水资源除了税收水费以外，还要征收水保费（WCT）用于该国水资源保护方面的建设，月用水少于20立方米的用户免收水保费，月耗水超过20立方米的用户税收水费15％的水保费。 2000年7月以后，水保费又有了新的调整，上升为水费的30％，然而，如果居民水耗水量超过40立方米，则水保费将上升为水费的45％。换句话说，就是新加坡对居民的用水需求有着经济杠杆的调控作用。 在新加坡，用水户除了交纳水费、水保费以外，还要交纳污水处理费和清洁费，是一项法定性的收费，用于进行污水处理和对现行排污系统进行维护和保养的费用。以1997年以前都是每立方米0.1新元，2000年以后上涨到每立方米0.3新元。 统计数据表明，在1995-2004年间，新加坡的居民用水需求呈现出一个稳步下降的趋势，且2004年比1995年降低了11％，同时居民的月水费上涨了一倍，这说明政府新制定的水资源政策对控制居民的用水需求有着直接和明显的影响。这种影响是有利于该国的水资源的发展的，从1995年到2000年用水需求从4.03亿立方米增加到4.54亿立方米，上面介绍的水资源管理策略使得这种上升的用水需求降到2004年的4.4亿立方米。 出于水资源取费的公平和合理，政府对低收入家庭还进行了政策上的帮扶，居住两室或者一室的家庭在水费的征收方面可以得到较多的折扣，尤其是在经济比较紧张的时代，特别困难的家庭还能从该国的社区发展青年和运动部门获得相应的资助。 总的来说，新加坡的公用事业局所执行的水需求调控政策有很多优点，大致有以下几点： ①新加坡的水税收不像其它国家那样有专门针对低收群体的“底线”，这些国家制定“底线”的考虑主要是对于那些没有支付能力的人对于生存用水的需求，制定这种“底线”的缺点在于容易使一些有支付能力的人消耗同样多的水。②不能支付水税收的低收入群体能够从政府那里得到一定的目标津贴，这个政策对社会经济方面很有效益，不是将津贴转变为给每个居民一定的水量，而不考虑每个居民的实际经济承受能力；③当居民的月用水量超过40立方时，收取的水费和非居民用水相等，也就是与工业用水和商业用水相同价格的水费1.17新元每立方米进行收取，换句话说，就是商业和工业用水不对居民进行补贴，和其它很多国家的做法正好相反。④对所有的用水户收取水费30％的水保费，对于月用水超过40立方米的用水用水户收取从30％到50％的水保费，这对促进用水户节约用水和从总体上控制水需求有着重要作用。⑤水源的排污费主要用于污水的处理和公共排污管理的维护和保养等方面，对所有居民按每立方米0.3新元收取，对于非居民用水收取的污水排放费是居民用水的两倍，因为对非居民排放的污水的处理有着更大的难度和花费。新加坡还对每个用水点收取每月3新元的清洁费。⑥新加坡收取的水税主要用于水资源系统的维护和对新兴项目的投资，然而这部分资金是由政府操作而不是公用事业局。 3、管理特点 新加坡的水资源供应和污水处理系统无论在表现形式、透明度和效能等方面都是可以效仿的。 新加坡的公用事业局的管理经验值得世界上的发达国家和发展中国家学习。这里仅列几点：
高薪高报酬 水资源管理机构在社会、政策和法制的规定下动作，其效能体现在员工的积极努力和有科学的管理等方面，在人力资源管理方面，新加坡的公用事业局与亚洲其它国家的水资源管理部门有着许多独道之处：很多亚洲的水资源管理机构和服务部门的人力资源管理功能缺乏，例如存在人员聘用和报酬等方面的不和谐现象，造成了以下一些不良问题：①职员，包括一些高级管理者，他们常常是由于政治原因而被任职的，而不是凭他们的管理能力或者技术技能。②管理者常常缺少管理技能，即使他们拥有管理权限，常常管理不当。③机构雍肿，主要是由于政治影响和裙带关系造成的。雍肿的机构没有高的效率，职员的士气低下。④水资源管理机构专家职员得不要市场价格的报酬，通常是他们的收入比市场自由存在的水务公司要低2-3倍，这意味着国家的水资源管理机构对真正的水资源管理人才或者有水资源技能的人缺少吸引力，还造成一些管理机构的职员加班挣取额外的收入，或者造成行政腐败等。⑤多数水资源管理机构被水利工程师们撑控，其它职业结构，例如会计、管理者、社会科学工作者、信息工程师缺乏，非工程人员难以加入。 总之，管理不当、机构雍肿和提拨的论资排辈以及政治牵连致使他们不可能招聘到好的员工，即使一些优秀人才被招聘，也很难留住，因为这些国家的水资源管理机构缺少满意的工作，或者工作环境低劣，或者对于职员好的表现没有奖励机制等。 新加坡的公用事业局通过竞争性报酬和奖励机制克服了以上这些缺点。职工的薪酬和奖金都比国家的民事基准高出很多，也比市场其它私有的水务公司的报酬也要高出很多。此外，新加坡的公用事业局还推出一系统有力措施，包括对员工进行职业培训、良好表现的奖励机制以确保水资源管理队伍的良好发展，所以新加坡的水管理行为会成为世界上做得比较好少数几个国家之一。 反腐败 腐败在亚洲其它国家具有区域性，然而，新加坡的公用事业局却采取了多种措施控制了这种现象，包括对员工进行管理典范和管理规则的培训、有效的内控程序、定期审计和对有可能产生腐败问题的及时处理等。公用事业局的职员要定期述职，述职内容必须包括资产变动情况、投资情况和廉洁情况等方面。公众对水管理官员的腐败现象的报怨可以直达新加坡反腐调查局，公用事业局在国家级的反腐法律法规的监控下运作。 总之，由于新加坡具有较高的薪酬报答、功能完备的机构和很强的反腐文化，腐败在公用事业局没有立足之地。 高度裁决权 水资源管理机构缺少一些重大事项的自我裁决权是困绕亚洲一些发展中国家的一个基本性问题，由此产生一些影响水资源管理机构效能的其它问题。 亚洲一些城市在水资源方面所面临的一个基本问题是水税的征收标准一般由选举产生的官员决定，这些官员往往出于维护用水户的既得利益角度出发，倾向于较低的水税收。较低的水税收不利于水资源的管理，实际上较低的水税收与不断改进的水计量系统是不相称的，因为用于水计量改进系统的花费已经超过了较低的水税收所得，低水税问题的长期累积效应将会更加严重。
此外，政府官员倾向于对居民用水水费的收取人为设定得比较低，并且通过对工业用水和商业用水收取较高的水税来补偿。例如，根据世界银行（WorldBank）的调查统计，在印度居民用水用掉了90％的水源，然而所获得的国家税收只占20％。居民用水通过工业用水和商业用水进行了高额的补偿。
与这种情况相反，新加坡的公用事业局通过具有高度的裁决、自治权，和坚实的政治和公众的支持，避免了类似情况的发生。从1997年到2000年，新加坡的水税收数量在合理有序地上升。这种水税收的合理抬升不仅降低了居民的月用水需求，也增加了公用事业局的收入。使他们有足够的资金进行现有系统的维护和操作，也能够对未来系统进行投资。 其它发展中国家的水资源机构由于缺少必要的自决权，结合其它一些相关因素，水资源管理实体所获得用于水供给和水卫生的资金在逐年减少。从1988年的34％降到1991年的10％，到1998年只有8％。使其它所有水资源管理行为都受到了损失。新加坡的管理经验表明：给予水资源管理机构一定的裁决权和自治权和其它一些必要的环境条件，不仅在经济上对这些水资源管理实体是可行，也有利于这些实体进行其它的项目活动。 不像亚洲的其它水资源管理实体，新加坡的公用事业局充分利用私有水务公司。早期，就利用私有水务公司进行海水淡化和污水处理再利用。另外，一些水事的特殊活动往往源于这些私有水务公司。根据亚洲发展银行2005年11月的报告，在过去的四年，约27亿新元的水事相关活动资金来源于这些私有公司，在紧接着的两年还将有9亿新元的资本投入来改进他们的水资源服务。 4、对我国的启示 不管用什么标准来评论，新加坡的公用事业局在水资源的管理方面都可以算得上是名列前茅，位列世界上水资源管理实体总数的5％的几个少数几个较好国家之中。 总的来说，其管理有以下几点突出成果①100％的人口能够获得健康饮用水和卫生条件；②整个的供水系统，从水厂到用水户，都100％地安装了水计量系统；③在2004年，不可计量的水量损失只有5.18％；④在2004年，为每个新加坡公用事业局的职员提供服务的资金帐户数为376个；⑤2004年的水税收的收取率达到99％； 以上一些统计表明：新加坡的公用事业局在管理总体的水循环方面有了革命性的进步。作为一个缺水的城市国家，新加坡在水管理方面已经取得了显著的进展。新加坡建立了世界级的城市卫生基础设施。使100％的人口享有清洁饮用水和卫生保健条件。公用事业局执行综合的水事务职责，并制订国家水资源发展战略，并得到了政府的强力支持。公用事业局职能的扩大，使它能够联合土地规划与水资源利用等部门进行水污染控制和城市集水区管理，效率有了很大提高，确保了高的水质，并使集水区面积逐步扩大。通过技术革新，进行废水回用和海水淡化扩大了水资源范围。鼓励私人投资的水务公司加入到水设施商业活动中，进一步改善了投资效率，促进了地方水工业的发展。 这些革命性的举措有很多可以为中国所借鉴。特别值得关注的有以下几个方面： ①确保了100％的人口能够获得健康饮用水和卫生条件。并通过污水处理后的回用、海水淡化、增大集水区等手段，来实现水源多样化。
②公用事业局通过实行高薪高报酬制度、反腐败制度和拥有较高的裁决权等方式来有效地管理水资源。除水资源管理和供水外，还扩展到包括废水处理和回用、洪水控制和废水系统等领域。这样的综合性水管理机构使得行政管理效率大大提高。 ③实施了广泛的经济手段，如多样化的水费的收取、用于维护排污管道的取费、清洁取费等，鼓励使用再生水系统、节水减免税、超标排污罚款、鼓励私有公司投资和加入水设施商业活动等，都发挥了非常好的效果。 ④形成了全方位的管理模式，尤其是通过公用事业局对水资源管理与综合土地规划的协调，使两者结合起来，使得水资源的管理更具有可操作性，例如在扩大集水区管理方面。 ⑤强有力的公共宣传和教育，强化公众的水资源和环境方面的意识。特别值得注意的是，在强化了公众意识后，采取严格执法来具体落实相关的法律法规，因而效果十分显著。 ⑥完美的水资源管理方面的法律法规体系，而且特别强调法律的严格实施。大的方面包括水资源管理、水污染防治，甚至是反腐败等方面，都取得了非常好的效果。 ⑦投入巨资在水处理技术方面进行研发和深层次的研究，比如在海水淡化、污水收集和处理、水库联调、水源扩展等方面，都取得了良好的效果。
水资源用水启示管理模式加坡公用事业
