导读： 食品安全问题是民生问题、是政治经济问题，也是社会科学发展问题。作为经济转型中的发展中国家，我国还将在一段时期内应对和处理食品安全问题，根据我在美国学习食品政策学及回国从事食品安全工作的经验，基于与国内外食品安全机构官员和学者的交
食品安全问题是民生问题、是政治经济问题，也是社会科学发展问题。作为经济转型中的发展中国家，我国还将在一段时期内应对和处理食品安全问题，根据我在美国学习食品政策学及回国从事食品安全工作的经验，基于与国内外食品安全机构官员和学者的交流（我国卫生部、北京市食品安全委员会、美国FDA、欧盟食品安全局和我国香港特区政府食物安全中心等），建议我国政府部门采用“风险性分析”这一国际上成熟并得到广泛认同的原则，参考欧盟以及我国香港特区政府的做法，建立负责风险评估和交流的国家级专业机构。该机构将极大的促进形成“权威统一的科学评估、政府科学决策与管理、相关部门及时信息交流”食品安全事件处理长效机制。该机制将：一、日常监管与危机处理中体现科学决策的指导思想；二、有效避免和控制由媒体炒作和消费者认识误区所引起的社会恐慌及其衍生到经济、政治上的负面效应，从而在很大程度上改变我国在食品安全处理方面处于被动的局面。 一、风险分析原则在食品安全管理中的作用 “风险分析”（risk analysis）最初由国际食品法典委员会提出，近十余年来用于WTO/SPS、食品安全及其他公共危机事件。该原则由三个既相互关联而又相对独立的部分组成：风险评估、风险管理和风险性交流。形象地说，“风险性分析”是三个套在一起的环组成的科学决策体系。近十余年来应用于WTO/SPS、食品安全及其他公共危机事件处理。 首先，“风险性评估”，它是科学家对某一种食品存在的不安全因素（包括微生物和化学物的污染）进行评估的过程。比如，专家对三聚氰胺污染的乳制品进行评估，对儿童和成人摄入多少会造成多大程度的危害等问题作出回答。 其次，“风险性管理”，政府决策者根据风险性评估结果制定相应的对策和管理措施，作为立法或监督部门的工作,这包括制定和实施国家法律、标准以及相关监管措施（如：确定检测频率、发布食品召回或禁止问题食品进口等），必然受各国的政治、经济发展水平和生活习惯的影响。 最后，科学家（风险评估者）与政府官员（风险管理者）之间要有双向的交流；政府和专家还要在采取管理措施的同时向消费者、媒体等利益相关方进行交流。这就是“风险性交流”。只有上述三个部分都发挥作用，才能称之为运用了风险分析原则。 国内外应用“风险分析”处理食品安全事件的案例分析 回顾近几年我国比较“有名”的食品安全事件，可以发现假冒伪劣性质的问题居多。比如，所谓“毒菜花事件”是超范围使用二氧化硫，所谓“致癌毒鱼”是鳗鱼中使用“孔雀石绿”，所谓“毒辣椒酱”是食品中使用化工原料苏丹红。这类事件有的特点是，一方面使用非食品的物质造成食物污染属于违法行为，但并没有达到“有毒”的程度；另一方面是媒体冠以“有毒”、“致癌”等语言描述误导消费者,进一步引起社会恐慌。食品安全危机需要官员第一时间做出决策，既要打击违法行为，又要对消费者开展积极的交流活动。以下两个例子，说明“风险分析”原则在事件处理中的应用。 例一、2005年英国处理进口食品中苏丹红事件。苏丹红作为一种化工原料，是不允许在食品中使用的。2005年2月，英国食品标准局（FSA）检出印度进口的调料中含有苏丹红之后，立即公布召回所有发现含有苏丹红的食品；同时向消费者开展信息交流活动，包括官方网站上登出“事件背后的事实”，说明：“食品中使用苏丹红是违法行为，政府已全面停售并监督企进行召回；但根据评估，就目前在食品中的含量来讲，对你的健康危害极小，偶然误食也不会致病”。这就是一个符合风险分析原则处理事件的正确程序，“苏丹红”事件起始于英国，但没有引起恐慌的社会现象。 例二、2005年我国处理辣椒酱中苏丹红事件。几乎与英国处理苏丹红事件同时，我国有关部门在番茄酱等调料中检出苏丹红。政府投入了大量管理资源查处，消费者对所有带红色的加工食品都十分惧怕。值得反思的是，在“苏丹红”事件发生2个月后，我国专家的评估报告才得以公布：“苏丹红是动物致癌物，人体通过辣椒酱可能摄入的苏丹红最大量仅相当于动物致癌剂量的十万到一百万分之一，由于实际在辣椒粉中苏丹红的检出量通常较低，因此对人健康造成危害的可能性很小，偶然摄入含有少量苏丹红的食品，引起的致癌性危险性不大。”评估结论没有在引导政府和消费者正确了解风险之中发挥“科学依据”的作用。全国人民在媒体炒作“有毒辣椒酱”中，“谈红色变”。这样的事件引起消费者对整体食品安全状况的误解，也使我国在国际贸易中陷入被动的局面。 这两个例子说明过去几年我国与国际水平的“风险分析”原则之间曾存在的差距，突出风险评估和风险交流对政府管理起到的重要作用。 值得重视的是，近几年来，我国政府已经开始重视“风险分析”的理论与实践。2005年，国家食品药品监督管理局与世界卫生组织合作共同举办了国际食品安全风险分析研讨班，参加人员为各省食品药品监督管理干部。 最近的“三聚氰胺污染奶粉”事件处理过程，近期专家称“中国政府对此次奶粉污染事件的处理基本遵循了国际通行的风险分析原则，这次的果断决策带来的影响从长远来看是积极的”。首先，政府有关部门根据专家的评估迅速做出了管理决策，包括：立即启动国家重大食品安全事故I级响应机制；同时，政府及时向社会各界公众管理措施和最新进展；卫生部在12320全国公共卫生公益热线网站上发布公众咨询指南,并组织专家通过主流媒体,将风险评估的科学结果向公众解释事件性质。首先向公众说明添加三聚氰胺属于非法行为，进而解释三聚氰胺的毒性评估结论。此次事件处理还体现了三个特点：（1）政府与其他利益相关者之间的交流及时而且“有前瞻性”。比如，考虑到需要尽快重建消费者信心、恢复国有乳品企业的市场，我国卫生部发布三聚氰胺在乳制品中临时管理限量检出值，既能判定、控制掺假行为，又可保护奶农的利益，在充分论证并征求相关部门、企业、消费者以及世界卫生组织等国际组织意见之后，卫生部发布三聚氰胺在乳制品中的临时管理限量检出值；同时，考虑了社会可能出现的反响，新闻发布上邀请专家与政府官员一起回答媒体问题，及时澄清了几个容易混淆的概念；（2）“双向往返”的交流过程，政府部门收集了媒体、公众对这一事件的看法和投诉，有针对性地进行了交流，而不是以往单方面的宣传和灌输；（3）保持信息的“一致性”，政府指定几位专家以统一的口径对公众进行解释，改变了以往“专家”众多，产生误导的混乱局面。这一系列决策和做法使风险信息交流最大程度地消除人们的心理恐慌，为社会减少不必要的损失。 二、促进“风险分析”制度化的具体建议 根据我与部分国家或地区食品安全机构之间的交流和理解（美国FDA、欧盟食品安全局、澳大利亚新西兰食品标准局和我国香港特区政府食物安全中心等），我建议从“机构化”出发，提高科学家与政府官员之间的有机衔接与配合，逐步建立健全“风险分析”制度和工作机制。 机制通常是制度的具体表现形式,受制度制约,为决策体制服务。“结构决定结果”，高效的食品安全事件处理机制必须首先确定能够承担其职能的机构和相应制度。目前，我国的食品安全监管体制属于“分段管理”，即卫生部、质检总局、工商总局和农业部等业务部按环节分别承担了“风险分析”框架中“风险管理”的职能，为了更有效地为主管部门和信息交流提供科学依据，亟需建立承担“风险评估”和“风险交流”的国家级机构。 （一）建立“风险评估”、“风险交流”的国家级机构的依据 其一、我国开展风险评估工作将具有法律依据。全国人大常委会三审“国家食品安全法草案”中增加了两款关于风险评估的规定，其中一款为：“国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即依法进行检验并进行食品安全风险评估”。由此明确了“风险评估”在行政管理和执法中的法律基础。“国家级”评估机构的权威地位。与国际水平相比，我国食品安全领域开展风险评估尚处在需要大量实践的阶段，技术手段和专家资源都集中在国家级业务机构中（主要是卫生部下属的中国疾病预防控制中心），在现有基础上建立“国家评估机构”，可以避免不同地区“闭门评估”、不同部门“分段评估”导致方法不统一、结果不同等混乱局面。 其二、国际上共同趋势是设立一个部门负责风险评估和风险交流。我国目前所开展的风险评估主要在卫生部下属的食品卫生标准委员会中进行，由同一组专家既进行风险评估、又进行风险管理（如起草标准）。这是由于专家资源不足而采取的权宜之计，不符合“风险分析”中“评估”与“管理”相对独立以确保其过程科学的原则。在这方面，一些国家和地区的做法值得借鉴。欧盟在经历了“疯牛病”危机之后重新组建食品安全机构，2002年成立了欧盟食品安全局（EFSA）。作为独立的科学机构，该局主要为欧盟委员会和成员国政府就涉及食品饲料等方面的安全问题提供专家风险评估服务，协助政府机构做出科学合理的管理决策并统一发布信息，从制度上保障管理行为的科学性。 同理，我国香港食物及卫生局负责所有涉及食物安全与医疗方面的政策制订。该局下属的食物环境卫生署负责食物的监测、监管以及餐馆发牌照等工作。2006年，根据“风险分析”原则建立了隶属于食物环境卫生署的“食物安全中心”，由署长之下的食物安全专员负责领导。该中心下设“食物监察和管制、风险评和风险传达科”三个部门，从机构设置和专业人员结构上提供了实现“风险分析”的必要条件。其中，“风险评估”部门科学评估食物中的风险、发布风险评估报告，“风险管理”部门实施食品安全控制与督察计划，“风险传达”部门适时向市民发布食物安全信息，通过建立“业界咨询论坛”、“消费者联系小组”促进政府与企业、市民之间的沟通，编写通俗易懂的“风险简讯”，在引导消费者、媒体理性对待风险方面发挥了积极的作用。比如，在“三鹿奶粉事件”中，香港“食物安全中心”设立专栏对市民进行集中交流，对于“每人要食用了多少三聚氰胺含量超过法例标准的食物，才会超过安全参考值？”的问题，“食物安全中心”答：“由于幼童和成人对三聚氰胺的反应有所不同，因此我们提供两组资料作为例子。无论如何，只要长期平均的摄入量不超出安全参考值，偶尔超出这个参考值并不会影响健康。” 其三、食品安全信息需要国家有统一的渠道予以发布和解释。食品安全事件处理的难点在于引导消费者、媒体与政府部门共同应对风险。在食品安全事件中，公众主要依靠政府提供权威而专业的信息，我国有必要加强对媒体、对公众提供针对事件特定内容的信息服务。英国的“疯牛病”和我国的“苏丹红”等事件已表明，如果与消费者的风险交流不够及时、到位，即便采取风险评估技术和管理的手段，也不能确保控制衍生到社会、国家甚至国际上的负面影响。鉴于交流的内容专业化程度高、交流的影响广泛而迅速，很多国家将“风险交流”作为危机管理重要组成部分加以系统化培训和演练，如:美国卫生部、环保局和澳大利亚政府通过案例分析、模拟演习等方式提高官员们与媒体、公众交流的水平。我国可以借鉴这些做法，最有效的方式就是通过政府的机构开展这方面的工作。 （二）关于国家级食品安全风险评估、风险交流专业机构职责的设想 1、“国家食品安全风险评估机构”负责建立日常和危机管理所需的风险评估工作机制。主要职能：（1）在日常工作中，对食品中的各种健康影响因素进行评估，确定监管重点；（2）为地方管理机构提供专业指导；（3）在突发事件中，协调组织相关部门开展评估，向政府部门提供权威的评估结果。 2、“国家食品安全风险交流机构”负责建立日常和危机管理所需的风险交流工作机制。主要职能:（1）在日常工作中，汇集分析国内外食品安全舆情；（2）研究适合我国国情的风险交流策略并组织实施信息交流活动；（3）在突发事件中，根据风险评估结果为政府提供书面材料，并通过易于理解的方式帮助公众树立正确的认识。 新建部门以“国家食品安全风险评估与交流中心”命名，对上述风险评估、风险交流两个机构统一管理，应该是接近于理想状态的组织结构。这个“中心”是设置在某个国家部委还是作为独立的专业部门较适合，还需要进一步论证。 作者介绍： 韩蕃璠 教育背景：2003年毕业于美国明尼苏达州立大学，获营养学士学位并考取国际食品安全管理专员资格。2005年毕业于美国塔夫茨大学(Tufts University)弗瑞德曼营养科学与政策研究院，获食品政策硕士学位。现为博士研究生（在职）。 工作单位及岗位职责：2005年由我国驻美国大使馆选拔推荐回国工作。现就职于北京市食品安全监控中心。参与北京奥运食品安全保障工作、协助北京市食品安全办公室处理食品安全事件、开展食品安全风险评估、担任北京奥运食品安全专家委员会联络员、实施国际交流合作项目和收集分析全球食品安全舆情。交流
