导读：1 WTO对美国、欧盟、日本为代表的发达国家(地区)粮食形势的影响 美国、欧盟、日本是世界3大经济巨头，是世界主要农产品与粮食进出口国家(地区)，也是WTO农业谈判的重要主角。由于国情与粮食政策不同，谈判主张各异，美、欧、日之间在WTO农业谈
1 WTO对美国、欧盟、日本为代表的发达国家(地区)粮食形势的影响 美国、欧盟、日本是世界3大经济巨头，是世界主要农产品与粮食进出口国家(地区)，也是WTO农业谈判的重要主角。由于国情与粮食政策不同，谈判主张各异，美、欧、日之间在WTO农业谈判中分歧突出、矛盾尖锐。WTO对美国、欧盟、日本的粮食形势产生了不同的影响。 1．1 美国 美国农业自然资源条件好，生产技术先进，粮食经营现代化、规模花、产业化程度高，玉米、大豆、小麦等主要粮食品种具有突出的比较优势。前苏联解体后，美国在全球推行新的“单极主义”与“霸权主义”。在农业领域，美国倡导农产品贸易自由化、市场化，凭借跨国公司与大农场主的竞争实力，通过海外投资以及包括转基因农业技术在内的技术扩张，加强了美国在世界农产品市场上的垄断地位。2002年，美国新农业法出台，决定在未来10年对农业拨款增加到1 900亿美元，其中对农业的补贴提高70％，2／3的补贴补给了占10％的大农场主。美国提高农业补贴，刺激国内农业生产，新的农业保护升级对世界各国尤其是欧盟以及加拿大、澳大利亚、巴西、阿根廷等农产品出口国的震动很大。而在WTO农业谈判中，美国则要求欧盟、日本等发达国家大幅度降低农业保护水平，要求各国扩大市场开放。在涉及国际间农产品贸易纠纷时，美国往往将国内法律凌驾于国际法规之上，美国所作所为，使其国际信誉今不如昔，尤其是与欧盟的盟友关系在包括农产品在内的许多领域矛盾加深，给WTO多哈回合农业谈判蒙上了阴影。 美国是世界主要粮食生产大国，国内谷物产量过剩，出口粮食是美国维持、提高国内粮食价格、保证农场主尤其是大型农场主收入的主要手段之一。WTO农业谈判的宗旨是在全球范围内推进农产品贸易的市场化、自由化、国际化进程，扩大农产品出口是美国既定的农业战略，美国是农产品贸易自由化的主导者与最大的收益者。长期以来，尽管GATT(关贸总协定)、WTO农业谈判经历许多挫折，矛盾重重，美国与欧盟、日本等发达国家(地区)还是达成了一些农业协议，美国取得了在欧盟的饲料、小麦面筋，日本、韩国大米市场的准入资格。近年来，随着农产品贸易自由化的推进，美国对发展中国家的粮食出口增长迅速，除欧盟、日本等发达国家(地区)市场外，中国、埃及、墨西哥等发展中国家已成为美国大豆、小麦、玉米新的主要出口国。美国2006年农产品出口总值达600多亿美元，自由贸易使美国的农产品与粮食出口到世界各地，给美国带来了巨大利益。WTO农业谈判，美国关心市场开放，是推动影响世界粮食自由贸易的主要力量。 1．2 欧盟 欧盟是美国在世界农产品与粮食市场上的主要竞争对手，是世界上除美国、日本之外的最大的农产品市场，也是GATT、WTO农业谈判的主角之一。欧盟的粮食与粮食贸易政策可追溯到20世纪50年代，当初制定共同农业政策的目标之一是为了支持被第二次世界大战破坏的西欧粮食生产。共同农业政策的基本内容是：对谷物、畜、乳产品、砂糖等主要农产品采取双重价格。通过境内外农产品成本差额，征收可变关税，确保对境内农产品的价格支持。在境内农产品价格下降时，政府收购，并通过对过剩农产品内外价差进行补贴，将过剩农产品出口。欧盟在20世纪70年代还是农产品与粮食进口地区，80年代中期，欧盟实现了粮食自给并通过补贴出口大量食品。由于带补贴的剩余农产品推向出口，国际市场上的农产品价格被压低，欧盟与美国等主要农产品贸易对手国之间产生贸易摩擦。 WTO(GATT)农业谈判对欧盟粮食形势产生的直接影响主要来自欧盟与有关国家的粮食协议。协议包括欧盟同意实行世界小麦市场份额分配；同意在一定时期内分期出口积压的库存粮食；同意将粮食库存列为“绿箱”政策等内容。这些粮食协议表明，自实行共同农业政策以来，欧盟始终坚持境内谷物生产供应，实行粮食市场保护，防止境外粮食大量进入，境外粮食未对欧盟主要粮食小麦、大麦市场造成很大影响。所不同的是，GATr狄龙回合，美国就欧盟采取的可变关税制度提出补偿要求，作为让步与妥协，欧盟同意低关税或无关税进口美国大豆与玉米面筋等油料与饲料替代作物。近些年来，欧盟更多地采取符合WTO规则的“绿箱”政策，重视食品安全与食品质量、保护环境与资源、发展可持续农业。在长期的GATI’、WTO农业谈判中，欧盟之所以不同意大幅度减少农业支持与农产品出口补贴，就在于这种选择将影响粮食生产，违背共同农业政策粮食生产自给的宗旨，削减农业保护水平，意味着削弱欧盟农产品与粮食的国际竞争力。WTO农业谈判的深入将促进并影响欧盟农业政策发生新的变化，但欧盟不会放弃既定的粮食自给与食品安全政策。 1．3 日本 日本是发达国家粮食进口最多的国家。目前，日本只有主食大米可自给。日本土地资源条件差，农业规模细小，对农业尤其是稻米实行特别优厚的价格保护政策。2000年，日本农业在GDP的份额只有1．1％，但对包括大米补贴在内的农业的转移支付总额达到GDP的1．4％，农业补贴超过了农业对国民经济的贡献。发达国家中，日本政府对农业的补贴仅次于欧盟。乌拉圭回合农业谈判，作为适用关税化的特例措施，日本第一次同意开放大米市场，进口最低准人大米。为了不对国内大米价格造成影响，除10％的买卖同时招标(SBS)大米通过投标进入市场外，日本政府将最低准人大米主要用作企业加工或外援。日本政府还通过奖励“休耕”或将成熟的水稻“割青”用作饲料，减少收获面积控制产量，防止大米严重过剩。GATT、WTO农业谈判以来，日本始终要求美国等粮食出口国保证不进行粮食禁运并按合同供应粮食，强调各国进行农业与粮食生产活动的重要性与必要性，认为农业谈判强调市场开放，过分体现了粮食出口国的意志，不能体现公正、公平的原则。日本人有强烈的粮食忧患意识。近年来，日本不断实行大米政策改革，鼓励稻田转换种植小麦、大豆等其他粮食，扩大种植规模，扶持种田能人，鼓励优质稻米生产，政府制定大米生产计划、切实控制稻米的产量，鼓励大米出口。加强国内生产、适当粮食储备，确保稳定进口是日本政府的基本粮食政策。考虑到日本国内粮食生产能力有限，鉴于世界上粮食进口国多、出口国少且集中在少数国家的实际，为防止因进口地单一化而受制于人，日本政府鼓励粮食贸易主体与进口地多元化，日本商社在世界各地建立了农产品与粮食生产、采购、储藏、流通、加工中心与据点，已形成全球农产品供应网络，为稳定农产品与粮食进口创造了必要的条件，适应了国际农产品贸易自由化的形势。 2 WTO农业谈判对印度、墨西哥为代表的发展中国家粮食形势的影响 发展中国家成员占WTO成员的70％。发展中国家农业占GDP的比例普遍较高，国家经济与国民收入对农业的依赖程度很大。理论上，自由贸易有益于经济发展和资源的有效利用，有利于发展中国家消除贫困，国外低价粮食的稳定供应也有益于发展中国家的粮食安全。但是，在发展中国家难于真正通过公正、平等的自由贸易发展经济，消除贫困，尤其是在发达国家不放弃农业保护政策，国际农产品与粮食贸易被严重扭曲的前提下，WTO农业谈判对发展中国家粮食形势的影响，取决于每个国家的具体情况。 2．1 印度 印度是世界上人口数量仅次于中国的第二人口大国。20世纪50年代，印度农业占GDP的50％。2003年印度农业占GDP的23％，从事农业的人口约占劳动力总人口的60％，农业仍然是社会、经济的重要部门。60年代中期以前，印度粮食长期短缺依赖进口。60年代中期以来，印度通过“绿色革命”，增加大米、小麦产量，粮食品种也从稻米与杂粮为主变化为稻米与小麦为中心，原来生产高粱等杂粮的土地干旱的省份转而生产大豆等油料作物，印度的粮食生产结构与流通布局发生了很大变化。1995年以来，印度一直出口大米，2000年以后，又开始出口小麦。在乌拉圭回合农业协议执行期间，印度从过去的粮食进口国突然转变为世界大米主要出口国和小麦出口国。 WTO(GATT)农业谈判对印度粮食形势的最大影响，是印度按照美国等国家的要求开放国内植物油市场。1994年以前，印度植物油进口由国家贸易公司一元化管理。国家开展的“黄色革命”，使印度大豆等油料作物的产量从20世纪80年代初的1 200万吨，增加到20世纪90年代后期的2 400万吨。1994年4月，印度实行植物油贸易自由化，民间部门可不经政府允许自由进口植物油。其后，植物油进口量激增，1995年为35万吨、1999年260万吨、1999-2001年，年均进口植物油474万吨，年人均消费量9．9公斤，植物油自给率为58％。现在，印度已成为世界上食用植物油进口大国之一。印度大量进口植物油的直接后果，是国内植物油产业受到沉重打击，造成靠天收的干旱地区的农业衰退与经济萧条。干旱地区农民因廉价进口油料的竞争，产品价格下跌，收入减少，陷入贫困而失去粮食购买能力，又因放弃了适宜本地的传统杂粮生产而无法继续粮食自给。除植物油之外，WTO农业谈判已经并将对印度主要粮食大米、尤其是小麦产生直接与间接影响。为追求比较效益，印度最大的“粮仓”旁遮普省正在通过转换种植蔬菜、水果等经济价值高的农产品，以摆脱对大米、小麦生产的过分依赖，同时，解决种植水稻大量依靠地下水源的问题。2001年，数量限制取消后，由民间企业进口廉价小麦曾造成印度小麦市场混乱。为防止这种现象再次发生，印度不得不重新由政府机构垄断小麦贸易。由于库存小麦积压，印度又逆向出口过剩小麦，小麦成为印度粮食贸易的致命弱点。2006年以来，印度破天荒地签订了进口美国350万吨小麦的协议。印度的这一举动，被有关专家评论为WTO多哈回合农业谈判中断前后最重要的粮食贸易新动向，其潜在的意义与影响值得注意。目前，印度在国家水平上似乎暂时无粮食安全之忧，但在家庭水平上仍然存在粮食安全问题。印度人口多，粮食需求量大，只有5个省粮食有剩余，其余省、尤其是南部与西部省粮食短缺。一旦少数粮食主要生产省份按照比较效益调整农业生产结构减少粮食生产，粮食贸易自由化将很快改变印度现在的粮食生产流通格局，印度进口粮食将给世界粮食供应带来新的压力。 2．2 墨西哥墨西哥实行农产品贸易自由化以来，进行了一系列农业与粮食政策改革。1994年，墨西哥以加入北美自由贸易区为契机，结束了长达50余年的政府对本国粮食收购、价格与分配的控制，开始开放市场。1999年5月，墨西哥撤消了长期进行玉米、干菜豆(又称鹰嘴豆)等主食经营管理的国家粮食公司。过去由国家粮食公司年储藏200万吨玉米，粮食公司被撤消后，粮食仓库与设备被拍卖，政府手中已没有粮食储备。由于对农牧业的基础设施投资减少，土地灌溉面积仅占全部耕地面积的40％．加之．农产品流通设施落后，生产与流通成本高，实行农产品贸易自由化以来，墨西哥农牧业部门的GDP增长率仅为2．1％，远低于其他部门。墨西哥是世界玉米的原产地，玉米是墨西哥人的主要粮食，但玉米、小麦、大麦、大米平均每吨价格比美国高30％-40％。近几年来，墨西哥年进口美国玉米400万-600万吨，占墨西哥玉米使用量的25％-35％。美国大量低于生产成本价格的廉价玉米进入墨西哥玉米市场，导致墨西哥市场上玉米价格下降了70％，使墨西哥1 500万农民失去生计，使主要依靠种植玉米的小农产收入减少。同时，由于玉米储备少，市场价格被动大，对主食消费比例高的低收入者的生活产生很大影响，墨西哥农民被迫离开土地流向城市，数十万人因此营养恶化。农业生产者价格增长缓慢，也迫使600万墨西哥人非法移民美国打工谋生。 粮食是国际农产品贸易的一个重要组成部分。数千年来，人类通过粮食交易互通有无谋求生存发展。WTO农业谈判，美国、澳大利亚、加拿大等粮食出口国家主张开放市场实行粮食自由贸易，客观上，这些国家粮食自给有余、库存富裕。欧盟、日本等主张各国农业“共存”，强调粮食主权与食品安全，其本质是对“国际粮食一体化和相互依存”心存疑虑，对依靠别人供应粮食不放心。世界贸易与粮食问题主要集中在发展中国家，尤其是缺少粮食的经济落后的发展中国家。20世纪90年代初，100多个发展中国家沦落为粮食净进口国。世界上多数贫困和饥饿的人生活在发展中国家的农村地区，并以农业为主。由于农产品贸易自由化导致一些发展中国家农产品贸易条件恶化，收入减少，贫困人口增加，目前世界上仍有8．52亿人无法获得足够的食物来维持积极健康的生活。粮食安全不仅有赖于农产品贸易，也取决于非农产品贸易。迄今为止的WTO谈判，偏重如何扩大出口．开放市场，着重贸易自由化、便利化。这首先有利于发达国家贸易强国以及对外扩张力强大的垄断性跨国公司，不利于贫困国家与小规模农民。发展中国家农民日益受世界市场的支配，基本农产品与粮食产品的贸易所面临的阻力越来越大。消除贫困、发展经济是发展中国家WTO谈判的基本追求，发展农业、保障粮食安全是发展中国家生存发展的立国基础与现实选择。 3 中国关于粮食问题的WTO农业谈判对策 中国有13亿人口，是世界上最大的发展中国家。加入WTO后，中国同意实行国家贸易管理下的进口大米、小麦、玉米的关税配额，与泰国、越南、俄罗斯、哈萨克斯坦等邻国开展了粮食进出口贸易。总的来说，由于中国政府重视粮食生产，推行粮食购销市场化改革，科学合理地进行粮食进出口管理与宏观调控，保证了国内粮食供应与粮食价格的基本稳定。但是，全国人口众多，今后长时期内粮食供求矛盾仍十分突出。在WTO框架下，美国、澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西等粮食㈩口大国已经并将进一步要求中国开放粮食市场，中国与东盟、巴基斯坦、智利已签订FTA(自由贸易协定)协议，与其他国家谈判FTA也关系到粮食自由贸易问题。实行自由贸易，扩大粮食进口，将不同程度地影响中国的粮食生产与粮食供应，冲击中国现行的粮食政策与粮食安全保障体系。 WTO农业谈判，美国已多次表示对中国执行中美农业协议的不满，一直在施加压力要求中国进口更多的粮食。其他主要粮食出口国也在调整粮食生产与出口战略，加强对中国粮食市场的渗透。今后的交涉，粮食问题仍是一个不可回避的重要议题，中国仍然面临着粮食市场准人的压力。如果对进口粮食做出不切实际的依赖，国内粮食供求形势可能发生逆转，中国行之有效的粮食基本自给政策与粮食安全保障体系将遭到破坏。日本、韩国沦为粮食进口大国的教训表明，一旦放开粮食市场，受经济杠杆的作用，在外来廉价粮食的挤压下，国内粮食减产的动态变化非常迅速，虽然在理论上，保持粮食综合生产能力很重要，但重新提高1％的粮食自给率都异常困难。国内少数学者认为“中国有充足的外汇储备，完全有能力进口粮食”，这是一种有钱就能买到粮食的“金钱万能”与“市场万能”的错误观点，其根源是对世界粮食市场价格与供应不稳定特点无视或无知，缺乏粮食基本自给的战略思想，对粮食依赖进口的风险意识淡薄，是一种不负责任的简单、近视、危险的粮食自由贸易观点。国外一些人主张中国扩大粮食市场开放，实行自由贸易，其中，或不了解中国的国情、粮情，不了解中国一旦依赖粮食进口的严重后果，不了解粮食的特殊性与中国粮食基本自给的重要性。坐在农业谈判桌前的美国等少数发达国家代表，更不会考虑大量进口粮食对中国种粮农民与粮食安全的影响。有鉴于此，考虑中国WTO、FTA粮食问题的对策，首先要倡导WTO正确的贸易经济理论，强调发展中国家的正当权利，坚持发展中国家粮食保护政策的必要性与合理性，反对盲目的国际化、自由化、市场化主张。 中国粮食基本自给的政策经历了历史与现实的检验，符合国情与国家利益。加入WTO以来，除大豆外，对小麦、玉米、大米等主要粮食进口实行关税配额制未对中国的粮食市场形成此前所预计的冲击。主要原因之一，是中国有充足的粮食库存。近2年来，粮食较大幅度地增，产，国内粮食价格与供应稳定，有力地抵制了外国粮食的进入。目前，中国粮食的生产供应处于一个可能发生质的变化的非常关键时期，提高粮食产量，保证粮食基本生产自给、坚持宏观调控，粮食合理流通消费、适度进出口，应是中国WTO粮食问题对策的内部基础。 3．1 粮食生产 粮食生产是粮食基本自给的前提条件。粮食生产是一个系统工程，需要政府、企业、农民共同努力，创造粮食生产、增产的社会经济环境与自然环境。除气候因素对粮食产量的影响外，政策对粮食生产供应的影响很大。前些年，中国南方沿海广东、浙江、福建等省份调整农业种植结构，大幅度减少粮食生产，目前仅这3个省份粮食缺口就达约4 000万吨，地处珠江三角洲、南方鱼米之乡，拥有优良土地与优越的水利条件，但却常年调运粮食，劳民伤财，污染生态环境，这种已不可逆转的历史性后果令人深思。以牺牲粮食为代价发展经济，片面地追求“比较效益”，容易造成长远的、战略上的被动。其他省份也已出现这种现象蔓延的迹象。如果中国的缺粮省份与地区不断扩大，无疑将进一步加大主产省份的粮食生产流通压力。一旦粮食主产省份、地区粮食生产能力衰退，其后果将十分严重，从这个意义上，国家科学规划，加大政策与资金扶持，调动不同地区农民种粮积极性，省长负责，发展可持续粮食生产，立足本省、本地区粮食基本生产自给，是防止依赖进口粮食、保障全国粮食安全的最切实的途径。 3．2粮食流通 中国人口多，地域广阔，粮食需求旺盛，流通量大。实行农业种植结构调整以来，一些地区粮食产销失去平衡，粮食物流的流向、流量、流速发生了很大变化，形成了“北粮南运”、“东进西出”的粮食流通新格局。中国粮食流通格局的变化，导致粮食市场、粮食加工储备、粮食物流基地、场所布局以及运输方式的改变。粮食产、销区经历着粮食储存、价格的不同压力，加大了主销区粮食安全的潜在风险。WTO谈判，如果扩大粮食市场开放，出于比较成本的考虑，中国南方沿海粮食主销区可能改变粮食选购的方向与对象，从国外进口粮食。粮食物流如果因此再次发生变化，将对中国已经投资建设或规划建设的既定粮食市场体系、粮食物流网络(港口、码头、车站、物流园区等)的格局与功能产生新的二次影响，其经济与环境损失将难以估算。基于以上分析，中国应对农产品贸易自由化条件下中国粮食生产流通的变化趋势进行客观评估、预测，科学地规划中国粮食生产与流通的未来，谋求国内粮食的区域平衡、品种平衡、环节平衡。完善中国的粮食期货、批发与零售市场体系，继续发挥政府的宏观调控职能以及国有粮食企业的主渠道作用，特别应发挥中粮、中储粮国家级大企业粮食进出口、粮食储备、吞吐调节市场的特殊力量，继续保证全国粮食市场价格与供应的基本稳定。实践证明，市场并非万能，“市场好、计划坏”是武断地误解。日本政府坚持国家大米生产计划，规定每年的大米产量，采取措施防止大米过剩导致价格下降，政府管理进口大米与进口小麦的流通，采取计划与市场相结合管理粮食生产流通的经验值得我们借鉴。同时，为适应中国粮食国际贸易战略的必要调整，应通过WTO建立粮食资源’共享的伙伴关系，优化粮食进口品种结构，发展现代粮食物流，加快港口、铁路、散粮运输设施建设，建立快捷便利的流通系统，解决中国粮食进出口与国内运输的瓶颈问题。要增强粮食宏观调控与应对突发事件的能力，提高粮食供给安全与经济合理性，顺应粮食流通“四散”化的发展要求，适度超前发挥散粮运输、储存、装卸的规模经济效益，促进粮食产业发展。 3．3 粮食消费 粮食是生存的必要条件，获得粮食是基本人权。消除贫困，扩大救济，保证穷人获得必要的粮食，是政府义不容辞的责任。粮食消费，关系到国民的身体健康与生命力量．政府同样有责任宣传、指导科学文明的饮食方式，引导、督促国民做出健康的饮食生活选择。粮食消费与饲料利用，直接关联到国家的粮食生产与供应，影响国家的粮食有效供给与粮食自给水平。为此，中国政府应继续扩大贫困人群的经济救济与粮食援助力度，建立贫困人群的粮食安全网，重点加强对弱势人群的粮食安全保障。同时，要根据有关国家的经验，制定节约粮食的相关法规，指导科学文明健康的饮食方式，采取支持、鼓励减少粮食产后损失、提高粮食转化率的政策，通过减少粮食浪费，增加粮食供给。 作者：朱明德
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