我国石油储备的资金保障与成本控制

导读：国家石油储备体系是维护国家能源安全的重要举措，也是我国能源战略的重要内容。建立科学、规范、稳定的资金保障体系和成本控制机制是完善我国石油储备体系的当务之急。 一、主要国家石油储备的资金保障与成本控制 资金筹集和成本控制

国家石油储备体系是维护国家能源安全的重要举措，也是我国能源战略的重要内容。建立科学、规范、稳定的资金保障体系和成本控制机制是完善我国石油储备体系的当务之急。 一、主要国家石油储备的资金保障与成本控制 资金筹集和成本控制问题始终是各国石油储备体系建设的焦点和难点，石油储备制度成熟的国家积累了不少好的做法，值得借鉴。 (一)石油储备的资金筹集方式。 1．美国石油储备资金的筹集。 美国政府战略石油储备的建设资金和石油收储资金主要来自财政拨款。到2000年，战略石油储备共花费215亿美元，其中储备设施建设和操作费用53亿美元，购买石油及运费159亿美元。 为了减轻石油储备的财政负担，从1995年起，美国政府利用其富余的石油储备设施开展商业化运作，不仅向国内企业出租，还向国外用户提供储备服务。 2日本石油储备资金的筹集。 日本的政府石油储备主要由石油公团(后改革为资源机构)投资和管理。国家石油储备基地的资本金由石油公团出资70％，另外30％由民间石油公司出资。建设投资由政府通过预算直接拨款一部分，其余部分由石油公团通过政府担保、发行政府担保债券(政府补助利息)和非公开债券等方式，向金融机构贷款，然后无息贷款给国家石油储备公司(即储备基地)。政府石油储备的运营管理费用，全部由政府通过预算安排给石油公团，再由石油公团支付给国家石油储备公司。财政资金主要依靠1978年设立的石油税来筹集，这个税对所有的原油和进口的油品征收。 企业石油储备资金是由各企业将储备成本纳入产品价格之中筹措。同时，政府还提供一定的支持：一是为私营石油公司购买储备用油提供低息贷款；二是日本开发银行和冲绳开发财团为储备设施建设提供低息贷款。 3．德国石油储备资金的筹集。 德国以机构储备为主，并由储备联盟(EBV)实施管理。EBV石油储备的费用来自银行贷款和会员缴纳的会费，政府不提供补助。 1978年，EBV成立时所需资金全部来自银行贷款，总额为25亿欧元。到2001年3月底，贷款额增加到36亿欧元。EBV不需偿还这些银行贷款，但需支付贷款利息。在EBV因国家法律修改而解散的情况下，其债务由政府承担。 德国法律规定，所有炼油厂、石油进口和经销公司是EBV的法定会员。会员须在每月底前向协会申报本月进口或生产的数量和品种，并于下月底前缴纳相应的会费。会费标准的制定和修改由会员大会决定后经联邦经济部长与财政部长批准。逾期缴费需支付比欧洲央行借贷利率高3％的滞纳金。EBV的会费收入主要用于石油销售经营、支付银行利息及储备设施的租金。 德国法律允许EBV会员将其缴纳的会费纳入石油商品售价，只需在发票上注明“此价格含法定储备费用”，并列出具体数目，各销售环节均按此开具发票。因此，EBV会员缴纳的会费实际上由最终消费者承担。 德国的商业石油储备费用由企业自负。 可以看出，各国国情不同，储备资金的筹集渠道也各不相同，但总的趋势是政府、企业和民间组织共同负担，只是各国的比例不同而已。 (二)石油储备成本控制的主要经验。 1．石油储备成本的构成。 石油储备的直接成本主要包括三项：建立存储设施的建筑成本、管理维护成本和购买成本。前两项成本所占比重较小，也相对容易控制。购买原油的成本比其他两项成本要高出很多，也很难控制，传统的审计和监督也很难发挥作用。因此，如何尽量地降低储备油的购买成本是各国石油储备实施中的重大问题。 此外，还有风险成本，包括收储过程中的价格风险，建设维护过程中的自然风险，投放过程中的运输风险等。为了避免和降低损失，必须对各个环节可能产生的风险进行防范。 2．美国国家石油储备成本的控制。 在已有的石油储备大国中，美国在石油储备成本控制上的做法比较科学，也有一定代表性，其经验概括起来主要有以下几条： 一是奉行成本最低原则。美国石油储备的第一原则是成本最低。美国政府认为，尽管影响美国经济安全的石油供应中断的可能绝对存在，但这种中断的数量和严重性几乎无法预测。如果国家受到全面攻击，炼油厂和运输管道必然是攻击的对象，如果这些设施被摧毁，即使有再多的原油也毫无用处。美国能源部给石油储备办公室的指示是成本最低，因为这个指标最好衡量和控制。 二是根据成本效益分析确定石油储备方式。例如，盐穹储油技术是目前世界上成本最低的石油储藏技术，在美国修建盐穹储库的成本大约是每桶1.5美元；每桶储备石油的日常运行和维护费用是25美分。如果采用地上储罐设施，每桶的设施投入需要15美元～18美元，至少是盐穹的10倍。而美国具有得天独厚的石油储备条件，墨西哥湾附近的路易斯安那州和得克萨斯州境内集中分布着500多个盐穹，靠近石油化工产业带。美国政府利用这些盐穹建成了4个大型储备基地，既临近码头，又距大型炼油厂不远，还有发达的管道设施可以快捷地把储油传输到用户手中，大大节约了成本。 三是坚持市场化操作。一般来说，各届美国政府会根据自己的计划对石油储备办公室发出购买指令，加入提交国会的政府预算。为了降低购买成本和避免对市场价格的冲击，储备石油的购买采取公开竞标方式。 二、我国石油储备的资金保障措施 我国石油储备的各类资金应通过财政支持和利用社会资本两种渠道来综合保障。政府储备资金应以国家投资为主，并广开融资渠道，利用政策性贷款、发行债券等多种方式予以解决。法定储备的资金以企业为主解决，政府提供一定的支持；商业储备的资金应完全由企业自行解决。 (一)财政资金支持。 1．建立石油储备基金。 为了加快石油储备基地的建设，保证稳定的资金来源，可考虑建立石油储备基金，在国家预算中专户管理。 其资金来源应以政府拨款为主，政府和民间多渠道筹集。政府资金可以通过开征相关税收或附加费的办法筹集。社会资金可通过贷款、发行债券等方式获取。
2．开征石油特别消费税。 可结合我国将要进行的交通和车辆税费改革，设立石油特别消费税，在每升石油消费中提取一定的比例作为国家战略石油储备资金。石油储备特别消费税可以成为石油储备设施建设、石油储备收购及其维护的主要资金来源。 3．实施若干免税措施。 目前，我国已对国家石油储备基地建设中涉及的营业税、城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和契税予以免征。这一政策应拓展到其他所有参与石油储备的市场主体，包括民营企业。同时，对企业法定储备的进口石油返还或免征进口环节税。 (二)利用社会资本。 1．发行特别债券。 在建立国家石油储备的初期，固定资产投资的任务重，石油消费税的积累不足，为加快国家石油储备体系的建设，尽早使国家石油储备发挥作用，必须另外寻求资金来源，发行国家石油储备债券就是筹集资金的一种有效方式。国家石油储备债券由国家石油储备中心发行，用石油特别消费税作为担保，主要发行长期投资债券。发行的对象主要是中长期投资者。国家石油储备债券除了在国内发行外，还可以向国外发行。由于国家石油储备债券有石油特别消费税作担保，风险极小，是真正的金边债券，将有广泛的市场。我国居民的储蓄率一直很高，近两年资金流动性过剩问题严重，这一措施具有很大的可行性。 2．开放储备市场。 石油储备资金筹集，还有一个重要方面就是开放市场，允许民营资本进入，鼓励民营企业建立储备基地，国家租用。还可以由政府以特别许可的形式，委托具有资格的民营企业代替政府运营政府石油储备。这样既可以减轻国家的财政负担，也可以提高运行效率。同时，在时机成熟时，也可利用政府石油储备基地富余的储备能力为商业储备提供有偿的储存空间。储备设施还可以由民间建设，政府租赁，长期使用。 3．对企业法定储备给予支持。 企业因承担国家义务而额外增加的法定储备，会增加企业的成本，政府应给予一定的支持。这方面可以借鉴日本政府的经验：为企业购买储备用油提供低息贷款，免征储备油进口环节税，鼓励国家开发银行为企业储备设施建设提供低息贷款等。 (三)以适当方式将外汇储备转化为石油储备。 我国的外汇储备目前已经超过12000亿美元，居世界首位。从国际汇市情况看，这样大规模的外汇储备也孕育着巨大的市场风险。如果将石油资源视为一种新的储备资产，那么石油储备可以成为外汇储备投资的对象。因此，将外汇储备转化为石油储备，适时进行石油金融互换，既可以提高外汇资产的收益，在某种程度上也有利于我国的金融安全。在国家外汇投资公司成立之后，外汇储备转化为石油储备的可能性大大增加。 三、我国石油储备的成本控制 石油储备的成本控制包括采购成本控制、储存成本控制、动用成本控制，以及必要的风险防范措施。 (一)采购成本的控制。 石油采购成本的影响因素主要包括采购方式和采购时间。在长达30多年的过程中，发达国家逐渐摸索总结出了一套原则和实践操作程序。这些经验包括：让市场决定购买行为模式：在市场低迷的情况下购买；如果市场价格总体偏高不下，则利用各种衍生工具推迟交割时间；购买行为本身考虑到稳定市场。我国石油储备的采购应充分利用这些经验，主要做好以下工作： 1．坚持市场化运作。 对于已确定的储备石油的收储和投放任务，要坚持按市场经济的规则运作，引入竞争机制。做到公开、公平、公正。进口原油和成品油时，原则上采用招标的方式，通知相关的外贸企业参加投标。委托中标企业代理订货、运输等。在国内市场收购时，以直供用户价配置。特殊情况下可以由政府确定收购价格。在采购工具上，应配合石油期货套保业务，锁定价格。 2．合理选择采购时机和采购数量。 采购时机选择的原则是在市场低迷的情况下购买。这需要对国际原油价格的走势作出准确的分析，但这是一件非常困难的事情。预测不准，反而会错过时机，抬高成本。为分散风险，各国都采取了分步实施的方法，通过较长的时间达到储备目标规模。 在采购时，控制每次的采购规模，并提高透明度，避免自身的采购造成国际原油价格的上涨。有关人士分析，如我国一周买进50万桶用于石油储备，国际石油市场是不会有大波动的。采购频率的安排，还要和我国财政支付能力结合起来。在既定的预算之下，要尽量减少资金成本。 3．早期以份额油为主。 所谓份额油是指我国在国外的石油建设项目中参股或投资，每年从该项目的石油产量中分取一定的份额，而不是从国际原油市场上直接采购的方式。这种方式并不能降低采购价格，但是会减轻对国际油价的冲击，减小价格波动风险。 上述措施要发挥作用，必须具备一个前提条件，即石油储备主体具有成本意识和市场意识。由于我国石油企业均已建立了现代企业制度，因此对于企业储备来说，问题不大，关键是政府储备。所以，不论采用何种管理体制，国家石油储备管理中心都应该成为一个独立核算的机构。 (二)储备成本的控制。 为了节约储备成本，可以采取动静结合的“三三制”，即对石油储备规模作如下三种分割，形成具有一定保值功能的储备结构。 1／3储备油必须保质、保量存储于库况最为优良的油库中。该仓储企业有保管之责，无架空轮换之权。即这部分储备油的轮换更新必须先进后出，而不允许反其道而行之。对这一部分储备油，每年必须安排轮换不少于1／2的数量。对此，应专门制定轮换费用的补贴标准，确保政府一旦需要动用，真正做到调得动、用得上。 对1／3储备油可考虑实行年度总量控制，即在保质保量保值的前提下，可由仓储企业结合现货市场交易吞吐吸纳、轮换更新。特别应鼓励和倡导库场结合，建设石油市场，以便通过市场机制，实现储备油低成本轮换更新。 对这一部分储备油可以适当允许架空轮换，但轮空期一般不得超过两个月。遇特殊情况需经批准，最长不得超过3个月。
轮换以后的储备油质量只能提高，不得降低。如有增值，增值部分的1／2缴入石油储备基金专户，1／2留归仓储企业。但如通过市场化运作轮换后发生亏损，其亏损金额由仓储企业全额赔付。如发生数量、质量不符合规定要求，或轮空期未经批准超过3个月以上，则应视情节轻重给予处罚，直至取消存储资格并追究有关责任人的相关责任。 对1／3储备油可考虑以等额资金参与石油期货市场的套期保值运作。对这一部分储备油的承储运作可另行制定专门制度，进行招投标，以确保中标仓储企业或其他有条件承揽此项业务的企业，有必备的经营水平和能力在石油期货市场上严格按套期保值的要求进行操作。如因违规操作和其他违纪运作造成损失的，应由承储企业全额承担经济损失，并视情节性质和程度对其进行处罚，包括取消承储资格，直至追究责任人的民事、刑事责任。 与上述“三三制”相适应，储备油库中既有以静为主，在任何一个时点上都保质、保量的储备油；也有参与市场吞吐运作，特别是通过库场(石油市场)结合，实现低成本轮换更新的储备油；还有配合期货市场交易的周转库与交割库。这一动静结合的库存结构，有助于尽可能减少与杜绝存“死”油的情况，从而有助于相应减少财政补贴，也在相当程度上顺应了社会主义市场经济发展的客观要求。 (三)动用成本的控制。 石油储备动用时原则上采用竞价销售，通知相关企业参加竞购。储备管理中心向石油公司招标，再由石油公司按市场价格销售，回收资金交财政部的石油储备基金专门账户，用来补充石油储备。不能竞价销售的参照当时国际上同品种油价，附带相应的费用和损耗确定价格。在特殊情况下可以由政府确定销售价格。 (四)风险成本的控制。 国家石油储备体系的建设涉及储备基地建设、石油采购、储藏、运输等多个环节，每一个环节都存在巨大的风险。因此，非常有必要在石油储备体系建设过程中引入商业保险来分散风险。实际上，在公共项目中引入商业保险来分散风险也是发达国家正在大力推行的做法。 我国已经开始建立石油储备体系，但从有关信息来看，引入商业保险来分散风险的内容几乎没有提及，反映出有关方面和人员风险意识和商业保险意识还不是很强。因此，当前的首要任务是提高政府和储备管理机构、储备公司的商业保险意识。可通过《石油储备条例》等法规，对储备基地建设、石油采购、储藏、运输等多个环节引入商业保险作出强制规定。鼓励石油承储单位在预测各种管理风险的基础上，积极主动对库存储备进行财产保险或采取其他防范措，要求并鼓励运输单位进行货运保险，将风险进行分散和转移。
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