导读：740万套保障房托起的中国安居梦，将是2015年政府民生工程的一大焦点。
近日，李克强总理在今年的政府工作报告中强调：“今年保障性安居工程新安排740万套，其中棚户区改造580万套，增加110万套，把城市危房改造纳入棚改政策范围。另外，政府还要对农村366万户危房进行改造，增加100万户。”
这项任务早已被迅速分解并下达给各省、市。搜索关键字“保障房计划”，会有47万条新闻跳入你眼中，北京、上海、广州、深圳、南京、宁波等各地城市新一年度的保障房启动计划及投资目标可一览无余。
与往年不同，今年政府将在保障房建设展开多种市场化运作探索。福州版商品房回购、北京版合作型保障房以及沪版土地置换获得保障房资金等，各城市都试图在保障房建设与投资模式的试水中摸索出可行性更强的操作模式。但哪种方式更具实战性和说服力，还有待时间检验。
3600万套任务或无悬念
2月12日，上海市住房保障领导小组与全市17个区(县)政府签订了2015年住房保障工作“目标责任书”，全市要新开工保障房11.5万套，基本建成10万套。
这项任务的完成情况，将被纳入上海各区县年终考核。事实上，今年是“十二五”规划的收官之年，据了解，不只是上海，各地政府正积极努力兑现保障房计划3600万套硬承诺。
时间指针拉回至2011年，我国保障房建设“井喷”时代来临。一幅前所未有的保障房政策画卷，在“十二五”规划中展开—2011-2015年，我国要建设3600万套保障房，全国保障性住房覆盖面要从当时的7%左右提升到20%。
让外界挂心的3600万套保障房建设任务，现在看来，完成已无悬念，超额完成的可能性不断上升。从已公布的数据看，保障房的建设实际进展正常，快于计划。
“应该讲，2014年的任务是超额完成的。”住建部新闻发言人、住房改革与发展司司长倪虹3月8日在中国政府网做客并回答提问，他介绍说，2014年，保障房开工740万套，棚户区改造506万套，分别比年初任务超额完成6%和8%。
前不久的2月13日，住建部副部长齐骥在国务院例行会上也已有所透露，从2011-2014年，即“十二五”前4年，全国已累计开工建设各类保障房和棚户区改造3200万套，基本建成了2000万套以上。从开工的指标算，完成率已约89%。如2015年740万套任务正常完成，“十二五”计划的3600万套建设任务，将超标完成约9.4%。
在倪虹看来，通过近四五年的大规模建设，国家在保障房短缺方面已有了改善，“整个局面已从之前的整体短缺过渡到多数地方相对平衡，现在实物保障和货币保障到了可以并行的阶段”。
除此，地方保障房建设过程中频频出现的问题，如空置率居高不下等，其背后的“重建设轻规划、重数量轻质量、重完工轻分配、重建房轻产业配套”倾向已不容忽视。
为让保障房不偏离其保障民生的设计初衷，据时代周报记者了解，全国各地正在为“十三五”（2016-2020年）期间保障房规划做前期的摸底和筹备工作。相比“十二五”，“十三五”期间保障房规划的编制有望进行结构、布局等方面的调整和完善，且更向中低收入群体倾斜。
市场化安置浮出水面
一个明显的信号是，保障房与商品房之间，正架构起融合的呼啸轨道。
过去，政府收储大多发生在棉花、稀土等大宗商品领域。而这一次，房子成为政府收储的目标。“把一些存量房转为公租房和安置房。”在李克强总理今年的政府工作报告中，已明确提出这一点。
一组可查数据显示，随着城镇化的迅猛推进，自2011年起，我国三、四线城市的住宅库存一直处于增长状态，截至目前全国已有近6亿平方米的待售库存。在上海易居房地产研究院副院长杨红旭看来，如此高的库存压力，使三、四线城市的楼市活跃度降低、房价涨不动或者下跌、开发企业经营越来越困难，甚至还引发了资金链断裂。
同时，住房问题又困扰着城市中低收入家庭，而保障房建设任务艰巨，尤其是加上从去年开始的大规模城市棚户区改造，使得各地政府面临着诸多压力—漫长的建设周期、垫资成本和各种难以预料的不确定。
房地产企业要去库存的需要，而地方政府又有建保障房的重任。在总理报告中，这两大难题顺势而为一拍即合，这也被不少开发商视为今年一项重要的政策红利。
事实上，这一想法在市场层面早有酝酿。早在2014年年初的全国两会上，就有政协委员提出，目前不少商品房空置，在保障房建设压力大的现状下，政府可以探索回购一批商品房用于保障房。
1月6日，《关于加快培育和发展住房租赁市场指导意见》出台，政策大门打开—这项已将鼓励开发商售转租、地方回购商品房等。1月20日，随着住建部陈政高部长的明确表态，这一方式正式浮出水面，并被广泛报道。
“房地产库存高企的三、四线城市，再盖新楼进行整体安置已没必要，”在当日举行的全国棚户区改造经验交流会上，陈政高说，未来可探索保障房的市场化安置方式，让应接受保障的家庭到市场上购买，政府通过资金补贴实现保障，促进保障房与存量房利用的有效衔接。
福州成为全国首个试水政府回购房品房的城市。1月24日，福州下发《关于福州市统购商品房和安置房、回购安置协议指导意见(试行)》。在福州版的政府回购方案中，政府回购商品房的主要条件是，建筑面积在45—135平方米，且已办理预售许可证并已封顶或竣工的项目，价格原则上低于市场评估价15%以上。中原地产首席分析师张大伟认为，这会对楼市去库存产生积极正面的影响，所传递的政府托底信号相当强烈。
跟随者陆续出现，四川、安徽、江苏、辽宁、内蒙古自治区、贵州等陆续发布了各版本政府回购方案。
北京在尝试一种名为“合作型保障房”的全新市场化模式，可简单概括为“政府出地、个人出钱”。即由符合保障条件的居民和政府合作开发，居民承担建设费用，政府提供建设用地，限定住房面积，并实行封闭运行管理。另外，居民退出保障房时，将由政府组织回购。
此前，北京已选择四个项目进行试点，可提供5000套房源。按测算，购房家庭的户均房屋建设费用为5000元—6000元/平方米。而按目前公布的面积推算，每户只要出30多万就能实现在北京的安居梦。
在杨红旭看来，在多个地方进行试点后，由政府统购商品房作为保障房将在全国范围内铺开来。
亟待细则出台
这远没有想象中那么简单。
目前来看，政府收购商品房用于保障房，还大多处于概念层面。商品房回购涉及房源选择、户型配套、价格确定等诸多方面，需要在探索、试点基础上制定相应操作流程，规范收购、回租过程。
多位专家分析表示，政府回购商品房的具体运作模式亟待相关文件出台来落实。此外，即便未来住建部出台指导意见，各地的操作流程还有一个落实和细化的过程。
在他们看来，政府钱从何来？价格机制如何设定？被选房源如何享受税费减免？如何防范过程中的权力寻租？这些问题都需要一一解决。
诸多难点中，回购价格最为突出。湖南省住建厅住房保障处处长张传领日前就对媒体坦承，价格确定是一个难点问题，回购价格不能是强迫性的，而是要多方协商。湖南已有经验，2014年，长沙市开福区黄兴北路棚改征收项目率先探索团购商品房作棚改安置房模式时，吸引了16家楼盘参与团购活动。具有价格比较优势两家楼盘成为“胜出者”，收购价格分别比市场价低500元/平方米和1000元/平方米。
“在价格上能否达成一致，这很直接关系到回购能否成功。房企通过招拍挂获得土地，成本已较高，还要算上建安、财务等成本，这些均被摊入开发商基础成本中。”亿翰智库分析师魏峰对时代周报记者指出，开发商对利润还有一定要求，在售价上有其自己的主张。政府回购商品房在价格上一定是就低不就高，这与开发商的价格主张正好相反。
在价格上的潜在冲突，让很多人质疑房企是否会愿意将商品房低价卖给政府。“在降价去库存和被政府采购这两者之间，开发商也可能选择降价。”克而瑞研究部副总经理林波说。
“存量房转为保障房，关键要看地方的存量商品房情况，因地制宜、分类推进。”地产分析师程伟明认为，库存高则可以收购，起到缓解供需矛盾、增加保障房源、提高财政资金绩效的效果，如果库存少，则不宜收购，否则会加剧供需矛盾。
不过，在五合智库副总经理蔡文韬看来，房屋并非一般商品，动辄几十万上百万。政府即使动用地方财政，可回购商品房的数量也极其有限。政府凭己之力回购商品房能去化多少库存，令人怀疑。
张传领说，政府回购商品房作保障房的资金，主要还是原有政策规定的资金，不过建设和回购的比例要调整。原来主要是建，现在希望各地加大回购比例，但也不会提出约束性指标。
“政府投资保障房的资金从哪里来、如何实现资金滚动，此前一直没有清晰且可行的模式。”中国指数研究院研究总监陈延彬说，资金症结也亟待解决。
钱从哪里来？
保障民生离不开巨额资金的配置。
目前，我国保障房建设资金来源主要是中央财政拨款、10%地方政府土地出让金、住房公积金收益以及地方政府债、银行贷款、信托、房地产开发企业垫资等。原财政部财政科学研究所所长贾康表示，在资金来源上，保障房建设仍然延续了过去政府项目建设的融资模式，即以外部借款、尤其是银行贷款为主的模式。
齐骥在2月份那场国务院例行会上，透露了一组数据：过去四年，中央财政和中央预算内投资共为保障房累计安排了7100亿元的补助资金；中央财政对保障房的年度补助规模已经由7年前的72亿元增加到2014年的1980亿元。
同时，还发行了7000多亿元的企业债券，专项用于保障房建设；人民银行、银监会也要求各银行向保障房建设积极发放贷款，几年下来，累计发放了1.6万亿元。此外，国家开发银行作为政策性金融机构，一家就发放了8800多亿元。
即便如此，各地保障房建设仍面临较大资金缺口。按照3600万套保障房目标计算，其中廉租房和公租房占建设总量的40%，约1440万套。有业内人士估算，以每套13万至14万元成本计算，仅租赁型保障房建设一项资金需求就超2万亿元。
地方政府叫苦声喋喋。据时代周报记者了解，以山东省为例，截至2014年9月底，山东已开工各类保障房42.9万套，基本建成20.3万套，提前完成全年任务。但山东省发改委副主任秦柯直言，山东保障性住房建设存在的问题主要是建设资金压力太大。
秦柯此前曾透露，山东2014年全年38.86万套保障性住房需资金近700亿元。但截至去年8月底，山东省仅筹集保障性安居工程建设资金202.43亿元，已到位110亿元。其中，中央财政拨付保障性安居工程补助资金76.94亿元，省级财政安排奖补资金9亿元，市县两级财政筹集保障房建设资金116.49亿元。这意味着，山东省保障房资金缺口多达500亿元。
事实上，经济下行、地方债务激增，地方政府平台融资能力下降，给保障房建设带来前所未有的压力。正因如此，国家开发银行甚至考虑，在贷款期限上，会根据城市经济基础以及信用度进行评估，在风险可控的范围内，将贷款期限从10年延长至12-15年。
全国政协委员黄其森说，商品房配建保障房视情况可进行异地建设，并建议政府设立土地竞拍专项资金以维持保障房有足够资金来源。
从市场找答案的，还有具体案例。目前，上海正在试点将保障房与旧改结合的方式，蔡文韬告诉时代周报记者，在第三方独立机构的平台运作下，旧改或棚户区居民被集中安置于大型居住社区或保障房基地，居住条件得到实际的改善。而城市繁华商业区腾挪出的土地，则因具有较高的市场价格而可以变现。政府通过旧改土地获得的资金，可用来弥补保障房及城市其他建设资金的缺口。
另一种新方案也在流行。北上广深将试点保障房REITs(房地产投资信托基金)。按照市场消息，住建部已初步确定上述四大城市，试点范围初步定于租赁性保障房，包括公共租赁住房、廉租房。
根据此次试点方案，通过设立“特殊目的公司”(SPV)，以对应租赁性保障房项目为主要资产包，通过公募市场募集资金并挂牌交易，完成资产证券化。该方案的目的，便是通过已建成的保障房资产证券化，盘活存量资产，提供后续建设资金，也可以使地方政府在保障房建设管理中承担的“无限责任”变为“有限责任”，有效解决租赁型保障房资金短板。
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