粮食购销市场化改革出路探析

　　“国以民为根，民以谷为命，命尽则根拨，根拨则本颠”(汉崔是做渤)。基于粮食在经济社会发展中的基础性、战略性、全局性地位，历代执政者都把粮食放在为政之要的首选位置。改革开放三十年，粮食购销体制从计划经济体制的坚冰中走出，经过1978年至1984年的松动；1985年取消三十年统购，代之合同定购、国家定购与市场收购的双轨购销体制；直到1988年取消“粮票”，1993年取消“购粮本”，完成新旧体制摩合，终于在1998年正式提出“国家宏观调控下中央和地方责权分明，适应社会主义市场经济体制要求，适合我国国情的粮食流通体制”(1998年4月27日一29日全国粮食流通体制改革会议)。粮食购销体制走上市场定价、自主流通的市场化改革之路，至今十年，市场化方向已被锁定，基础工程正在夯实。可以说一波三折，风风雨雨，酸甜苦辣，比任何一个行业领域的改革要曲折复杂得多。目前市场主体发育不充分，市场体系不完善，经营秩序紊乱，市场缺陷被激活放大，市场调节和政策管制不合拍，面对人世后过度期结束，跨国粮商对国内粮食产业链渗透的步伐加快，国际市场价格波动的影响程度加深，一直作为主渠道的国有粮食企业面临背水一战的严竣局面，整个粮食购销体制出路何在?党的十七大指出坚定不移走中国特色社会主义的道路，夺取全面建设小康社会新胜利，关注民生工程，构建社会主义和谐社会最重要的物质基础一一粮食安全确实令人担忧。市场化粮食购销体制何时才能走向成熟？如何走向成熟?不能说不是一个“神圣的忧思”。据此，本文从分析粮食购销体制市场化改革以来的现实出发，通过正确判断改革现状和态势，找准存在问题及其成因，进而提出整治的应对药方，抛砖引玉，引起同仁和相关部门的关注。

　　一、实施粮食购销体制市场化改革以来取得的成果、粮食运行机制性变化及其存在问题。

　　粮食购销体制走向市场化的改革，是通过双轨制渐进过渡，从1985年到1997年，长达十三年时间，循着一条“放松一管制一放松一再强化管制”的小心翼翼的路子，改革似乎显得“犹抱琵琶半遮面”、羞羞涩涩，粮食形势好的年头，市场化呼声气壮如牛，稍有不测又销声匿迹，政府管制又过头。即使从1998年4月，全国粮食流通体制改革会议正式确认粮食流通体制的市场化至今十个年头，仍然在市场化和政府管制的力度之间“按下葫芦爬起瓢”，先是1998年，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》出台“三项政策，一项改革”即国有粮食收储企业按国家保护价敞开收购农民余粮；国有粮食收储企业必须顺价销售，粮食收购资金封闭运行的政策和国有粮食企业改革。随之出台的“四不一保”政策(即不得拒收、不得限收、不得停收、不得打白条，确保收购资金)，这一系列的政策实际上是强化政府管制。如同1995年实行粮食省长负责制，恢复对粮食市场的管制，财政补贴大幅度上升，政府负出极大代价一样，这一次，国有粮食企业库存粮食迅速膨胀，以宜良县为例，库存八千多万公斤，贷款高达一亿多元，利息负担无法承受，企业不得不按市场规律。“得罪”政策，促销压库，以保生存。直到2004年中央1号文件强调“要全面放开粮食收购市场”，政府管制过度的政策才得予纠正。同年，全国粮食流通体制改革工作会议，国务院下发国发(2004)17号文件《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，正式提出“放开购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控”的基本思路和主要任务。2006年5月13日，国务院下发国发(2006)16号文件<关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》确认“粮食流通体制改革取得了明显成效”，“改革已进入关键时期”。

　　从粮食流通体制改革的艰苦历程中，我们看到了一个适应中国特色社会主义市场经济要求的粮食流通体制的雏形已经凤凰涅槃。从1996年中国政府首次发表《中国粮食问题》白皮书以来，十年粮食产量较上一个10年增长10％以上，自给率基本保持在95％以上，居民膳食结构改善，市场丰富，满足了各阶层的消费需求；宏观调控的物质基础更加巩固，国家粮食储备足以应付灾荒引发的市场波动，粮食安全机制建设迈上一个新台阶，更重要的是国有粮食企业走向市场化迈出了新步伐。

　　回顾改革历程，在取得上述成果的同时，我们看到了粮食购销市场化出现了五个机制性的变化：一是国有粮食企业可按市场规律自主收购、自主经营、追求企业效益最大化；二是粮食生产者农民可按市场自主调节种植结构；三是粮食收购主体增多，国有粮食企业面临背水一战的严竣形势；四是粮食主管部门职能发生深刻变化，重心移向全社会粮食流通行业管理，监控粮情走势，管理粮食储备，稳定粮价、稳定市场、稳定社会，确保粮食安全；五是政府的宏观调控，对市场自发调节机制的缺陷必须加以纠偏和校正。国家的宏观调控政策是什么导向，受国家调控的市场给．农民什么信号，将从根本上决定国家粮食安全状况的走向。

　　这五个机制性变化是粮食购销体制市场化改革的必然结果，说明粮食靠政策推动的历史已经为市场推动为主所取代，接下来的问题就是政策如何跟上市场变化。处理好这个问题，至少包含三个层面的利益关系：政府与粮食企业、政府与粮农、粮食企业与粮农。在遵循市场原则的同时，又要顾及粮食产业自身弱势，面临市场和自然双重风险，需求弹性相对刚性强且具有非经济性。的特点，经济效益和社会效益必须良性循环，必然成为客观要求。处理上述三个层面的利益关系，不得不考虑这些因素。目前粮食问题的大局之所以能稳定，应该说得益于政府与农民的利益关系处理得比较好；粮食企业与粮农的利益关系，以市场为准绳，应该说没有多少问题。而政府与粮食企业的关系及二者作用于粮食市场，扬市场之长，抑市场之短上却显得步履蹒跚。粮食购销体制出现了以下四大难题：

　　一是粮食企业的体制改革参差不齐，70---80％的粮食企业尚属国家独资，即使是改成国家控股的，机制也并未转变，改为民营股份制的尚为极少数，市场主体的发育显得极不充分。

　　二是进入市场购销主体一窝蜂而起，国有、国家控股、民营股份制、个体、私营，八仙过海各显神通，活力是强了，但显现小、散、弱，缺乏市场竞争力，宏观调控的微观基础脆弱。

　　三是市场体系发育不完善。粮食市场网络不健全，市场交易不规范；管理水平差，多头管理，市场监管不力和过多干预并存，政出多门，工商管市场，质监管质量，粮食管收购；硬件设施落后；市场经营方式不适应市场需要，服务功能不强，以电子商务和期货为代表的现代交易发展缓慢，发现价格、规避风险，提高交易效率，降低交易成本的功能受到制约。最为令人担忧的是市场竞争无序，混乱中假冒伪劣乘隙而入，导致价格无序波动，价格传导机制受阻，市场信号失真，对企业导向、企业行为产生扭曲，形成恶性循环。给社会和谐的最重要物质基础构成潜在威协。

　　四是宏观调控难度加大。强化政府管制又会挫伤企业积极性和增强企业对政府的依赖性，从而增加财政负担，出力不讨好；放松管制，自由市场机制的缺陷会无穷大地扩张，粮食是安天下的特殊商品，在改革处于攻坚阶段、社会和谐问题提上日程的今天，会成为敏感的神经，牵一发动全身，造成经济恐慌。2006年11月，粮价上涨4．7％，食品价格上涨3．7％，专家分析，这不是一个短期趋势，而是一个长期趋势。由于食品占消费物价指数CPI约三分之一的权重，粮价的长期上涨趋势，决定了消费物价的走势。不得不引起中央的高度关注，2007年以来已多次出台调控措施。

　　上述四大难题，不得不引起政府和粮食战线的密切关注和神圣忧思。

　　二、粮食购销体制存在问题的成因分析

　　粮食行业改革是整个经济、政治体制改革的缩影。分析粮食购销体制改革存在问题的成因不得不放在整个改革大背景中去考证。

　　计划经济体制下的粮食购销体制是统购统销，满山的麦子归一个磨眼，相对稳定的供给适应相对稳定的需求，确保人人有饭吃，尽管计划价格背离价值规律，也不反映供求关系。但人为地制造了供需的均衡，即便是五十年代末，三年自然灾害，毛泽东主席形容：“赤地千里。”也还是挺过来了。

　　市场经济体制下的粮食购销体制是三放开(市场放开、购销放开、价格放开)，满山的麦子，甚至国际市场的麦子归千千万万个磨眼，供给和需求的均衡在粮食生产方式仍然以小户分散为主的生产条件下，如果再加上购销主体的分散、弱小，供给价格弹性必然大于需求价格弹性，竞争始终在供给方展开。生产和购销供给方激烈的生存竞争，必然导致生产、供给的不稳定，激烈竞争、价格波动幅度大，必然挫伤生产、购销供给方的积极性，甚至威胁其生存，从而导致供给量的大幅减少，最后殃及消费者，殃及社会的稳定。从经济学的角度，可用蛛网理论说明，如右图：需求曲线在一定时期内价格弹性相对稳定，供给弹性则因价格变动出现三种情况：

　　一是与需图中，供给S弹性和需求D弹性的关系有以下三种情况：

　　(1)供给S弹性等于需求D弹性的关系，交于均衡点E，均衡价格3．25元，均衡供需量2．3亿公斤。A→B→C→D呈循环型供求关系。

　　(2)供给S1弹性小于需求D弹性，A→B1→C1→D1，呈收敛型供求关系。离均衡点E越来越近。

　　(3)供给S2弹性大于需求D弹性，A→B2→C2→D2呈发散型供求关系，离均衡点越来越远。求曲线D弹性相等，粮食价格4元，供给者利润多，供给量由1．5亿公斤移向3．1亿公斤，当供给量增为3．1亿公斤时，供大于求，价格回落到2．5元，当2．5元的价格使供给者亏损时，供给量减为1．5亿公斤，此时供不应求，价格回升到4元，回到原起始点A。此为循环型供求关系，并且围绕均衡点E(愿供给价，愿接受价，愿提供量和需求量相等)。

　　二是供给曲线Sl的弹性小于需求曲线D，运行线路变为收敛型，不断逼近均衡点E。三是供给曲线S，的弹性大于需求曲线D，运行线路变为发散型，离均衡点E越来越远，价格波动越来越大。供给量必然大起大落，粮食供给量大起大落必然殃及社会经的济稳定。

　　由上述理论模型验证，粮食购销市场化改革以来，存在上述问题的机制成因就在于供给价格弹性大于需求价格弹性，问题出在流通领域的购销体制，而深层次的原因是：

　　1、计划经济体制的坚冰已经打破，而新的适应市场经济的购销体制不尽成熟。人为计划的供需均衡被初级市场发育的自由竞争所打乱，新的调节市场供求价格弹性与需求价格弹性吻合的机制尚未形成。

　　2、国有粮食企业改革改制滞后，即使改了的也不彻底。国家控股，资产人格化的机制在哪里?又受制于政府职能转换的行政体制改革，即使少部份改制成为民营股份制后，传统政企父子关系的根深蒂固，企业遇到的问题比国有时可能还有过之而不及，市场主体的翅膀何时才能长硬?

　　3、粮食企业内部经营管理体制不适应社会主义市场经济发展的要求。1998年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决劢>早就明确规定：“所有粮食企业都要面向市场，实行独立核算，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不再承担粮食的行政管理职能”，“独立行使经营管理权，承担经营风险”。十年过去了，粮食企业的自身改革目标并没有到位，产权不清、法人治理结构不完备、管理粗放、运行效率低下、成本居高不下。

　　4、面对多渠道流通，体制外市场主体疯狂追求利润，市场份额瓜分豆瓣，原来的国有粮食企业由“独流”到“主流”再到“小溪”的演化，国内市场的挤压机制，如今又面对跨国粮商“集团军”的渗透，国内缺乏适应市场经济的跨区域的粮食集团和龙头企业的牵拉，产业化经营的格局难以形成。分散化弱小的粮食企业，一方面由于政府的控制对政府有较强的依赖，一方面又面向市场有追求利润最大化的商业动机，在粮食这种特殊商品的非经济职能没有一个妥善安置之前，政府的过度管制不可避免，然而国家政策的执行又因粮食企业的利益驱使往．往被扭曲，从而不仅降低宏观调控效率，而且还使财政背上沉重的负担。这样，既限制了市场机制的作用，又限制了社会主义宏观调控的优越性，可谓进退两难。这实质上说明政策的逻辑和市场的逻辑产生了“不和”。双方在博弈中，企业利益趋使行为选择，抵消政策对他们造成的损失，政府的政策失效或朝令夕改，政府公信度丧失而使调控力度下降。

　　上述四个方面的成因，最直接的方面是缺乏粮食集团、龙头企业的强劲牵拉，而粮食集团的发育又受制于政策逻辑与市场逻辑的合拍，而这个合拍又受制于行政管理体制改革和全国统一市场体系的建立和完善。

　　三、市场化粮食购销体制的出路一进入良性循环的应对举措

　　综上所述，目前粮食购销体制市场化运作的大势已被锁定。

　　“开弓没有回头箭”，并且WT0后过度期已经结束，开不得国际玩笑。国务院国发(2006)16号文件确认“改革已进入关键时期”，并指出“为妥善解决改革中出现的新问题，以科学发展观为统领，坚持中央确定的粮食流通体制改革总体目标和基本思路，进一步完善政策措施，健全体制机制，加大改革力度，确保粮食流通体制改革的顺利推进”，文件提出了七条措拖：一是“加快推进国有粮食购销企业改革，切实转换企业经营机制”；二是“加快清理和剥离国有粮食企业财务挂账，妥善解决企业历史包袱”；三是“积极培育和规范粮食市场，加快建立全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系”；四是“加强粮食产销衔接，逐步建立产销区之间的利益协调机制”；五是“进一步加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全”；六是“加强粮食流通的监督检察，做好全社会粮食流通统计工作”；七是“加强领导，确保粮食统通体制改革顺利推进”。依据文件精神，针对前面对粮食购销体制市场化改革中存在问题及成因的分析，笔者认为应对的对策应该是：“清醒认识粮食市场化改革、利益关系重组而产生的政府、企业、农民行为机制、的新变化，正确处理好市场配置和政府监管的关系，保护粮食生产稳定，加强和改善宏观调控；规范市场秩序，完善市场体系，确保价格形成合理。形成既有市场动力，又有有效监控、活而有序，经济职能和非经济职能有机统一的社会主义新型粮食经济格局。重要的环节如下：

　　1、保持粮食生产稳定增长。夯实粮食购销体制市场化改革的物质基础。针对土地、水资源制约日益突出，就全国而言，确保耕地18亿亩底线，合理调整种植结构，粮食种植面积不低于15．6亿亩的临界水平；针对人口总量保持贯性增长、气候变化、生态环境恶化、天灾影响增大、农民种粮收益偏低、分散经营、人多地少、生产资料价格上涨、务农劳动力素质降低、未来提高种粮收益空间有限等因素制约，应采取有效措施保护粮农的利益，确保全国粮食产量“十一五”末1万亿公斤的水平，云南粮食产量保持160亿斤的稳定水平。

　　2、加强和改善宏观调控。健全粮食宏观调控体系，立足国内保障粮食供给，建立中长期粮食供求总量和品种结构基本平衡的长效机制。粮食行政管理部门要健全粮食监侧预警系统，进一步完善粮食价格监测体系和粮食供求，质量信息发布制度，健全粮食应急机制，进一步完善中央和地方储备粮管理体系，充分发挥储备体系在调节供求平衡，稳定粮食价格，保护农民利益，确保国家粮食安全等方面的重要作用。积极扶持粮食产业化龙头企业，加快以粮食购销、加工业为龙头的粮食产业化体系建设，鼓励和发展粮食订单生产，订单收购，引导企业与农民建立利益共享，风险共担的合作机制。构建宏观调控健康的微观基础，形成政策性储备和营利企业互利互惠，互为依托，粮食行政管理部门协调联动机制，实现政策干预与、市场运行逻辑的合拍，确保粮食宏观调控效率效应对整个社会经济、政治又好又快协调可持续发展的决定功能到位。

　　3、规范市场秩序，完善市场体系。首先是进入市场的主体要规范运作，健全粮食收购市场准人制度，鼓励各类具有资质的市场主体从事粮食收购和经营活动，培育农村粮食经纪人，充分利用计划经济时代形成的购销网络，开展公平竞争，活跃粮食流通。加强粮食市场监管执法。鉴于多头管理、政出多门的缺陷，建议整合监管资源，成立统一综合监管执法机构，一条龙治水。完善市场体系建设，做好布局规划，规范交易规则，完善服务功能，加快实施全国现代物流设施建设规划，以市场为导向，以企业为主体，以现代科技为支撑，通过政府引导，建立跨省区的粮食物流通道和物流节点，实现跨省区粮食物流主要通道的散装、散卸、散储、散运和整个流通环节的供应链管理，形成快捷高效、节省成本的现代化粮食物流体系。

　　4、确保粮食价格形成合理。粮食价格是粮食购销最敏感的利益杠杆，具有利益分配和再分配的功能。市场经济条件下，要求粮食价格真正反映供求关系。现实中有两个干扰因素，一是政府管制过度，二是城市购买商居高临下，在国有粮食企业优势退化的情况下，利用自己高度专业化、社会化、组织化程度高的优势，对付分散化、信息、谈判地位不对称的农户，农产品市场已不是完全竞争市场，而是卖方竞争买方垄断的市场，导致价格背离价值，也不反映供求关系，导致粮食供给价格弹性大于需求价格弹性，农户生产企业购销经营风险增大。要形成粮食价格合理的机制，必须排除这两方面的干扰，让市场价格真实反映各方面的利益实现。

　　上述四个环节，保持粮食生产稳定增产，加强宏观调控，规范市场运行，价格形成合理，都集中体现着一个利益调节机制的基点，贯穿着粮食特殊商品经济性和非经济性统一的主线，也是现代发达市场经济的客观要求，更是社会主义市场经济的客观要求。我们应该深信，坚定不移走有中国特色的社会主义伟大道路，坚持科学和谐发展，坚持改革开放，面对二十一世纪三十年代生物产业将成为第一大产业、生物经济时代的挑战，，粮食购销体制市场化的成熟性建设趋势将不可逆转，目前存在的一些改革阵痛，作为历史的代价，必定会由巨大的历史进步来回报。

　　(作者：李树华单位：云南省昆明市滇中粮食贸易有限公司)

　　[来源：《云南粮食经济》2007/04]