英国的石油安全战略

英国是目前世界第四大经济体，在世界经济发展史上占有十分重要的地位。曾经通过海外殖民地对海外石油资源进行控制，在世界石油市场上的影响力仅次于美国。二战以后，随着美国势力的扩张和殖民地民族主义的兴起，英国对海外石油资源的控制力逐渐减弱。OPEC成立以后，世界石油市场不再是美英等国主宰的时代，世界石油市场的格局发生了重大变化。但是，随着英国北海油汽的发现与开采，英国变成了一个重要的产油国和石油出口国，英国从石油的外部依赖国转为石油对外供给国。由于历史的缘故，也由于英国自身是一个石油生产和消费大国，英国的石油战略和石油政策至今对世界石油市场具有较大的影响力。1999年，英国的石油生产达到历史最高峰，石油产量从此步入下降期，英国也将逐渐由石油出口国变为进口国。正是认识到这一趋势，英国政府组织了大量研究，在2003年发表的能源白皮书中明确提出了未来的能源战略。

　　一、英国石油供需的基本状况

　　总体来讲，英国目前是一个能源生产超过需求的国家。2000年，英国能源总产出27270万吨油当量，约为1973年的2.5倍。而能源的最终消费为16150万吨油当量。能源生产超过消费69%。因此，英国的能源生产能够完全满足本国需要，并且能够净出口大量能源。

　　在英国的能源结构中，石油在供需中都占有重要地位，并且石油的供给大于需求。在英国的能源最终消费中，石油为7364万吨油当量，占45.6%，其次是天然气，占34%。而在1973年，英国的能源消费结构中，石油占52.3%，天然气占16.1%。天然气使用量的急剧上升是过去三十年英国能源消费结构的一个重要变化。在英国能源消费的部门结构中，运输用能源占最大的比重33%，而且呈显著的上升势头。石油是主要的运输用能源，并且在运输用能源中的比例从1980年41%上升到了2000年的61%。正是运输用石油的增长，使得石油消费从石油危机以后的下降趋势在80年代后期重新变为上升趋势。尽管如此，英国的石油生产仍然超过其消费。2000年，英国本土生产原油11788万吨，大约占欧洲原油产出的一半左右。净出口3767万吨，净出口量占原油生产量的32%。英国石油的出口对象为欧盟、加拿大、挪威和美国。

　　英国的石油生产于1999年达到高峰，预计2010年将出现石油净进口。2000年，英国本土的石油产出下降了8.1%，石油产出下降并非受短期因素的冲击，而是受石油资源的限制。英国政府认为，英国的石油生产于1999年达到了最高峰，此后的石油产出将呈下降趋势，并且预计将于2010年由石油的净出口国变为石油的净进口国。英国的另一个能源供应主体天然气也出现了类似的情况，2000年天然气产出下降了5.4%，并且预计于2006年出现天然气的净进口。正是由于能源体系出现了如此重大的变化，英国才出台了新的能源战略和政策体系。

　　二、英国的新能源战略和能源政策

　　英国虽然将许多权力下放给了苏格兰、威尔士和北爱尔兰议会，但是能源政策却由英国统一制定。1999年，英国进行了宪制改革，成立了苏格兰议会、威尔士国民议会和北爱尔兰议会，将教育、健康、运输、环境和农业等问题的最终决定权下放给了这些议会。但是，英国政府却保留了能源政策最主要方面的决定权，从而为英国实现统一的能源政策提供了制度基础。负责英国能源政策的主要是英国贸易与产业部(DTI)。环境、食品与农业部(DEFRA)和运输部(DFT)也负责部分能源政策。

　　英国政府强调当前能源系统面临三大挑战，即环境、供应与能源基础设施。英国政府清醒地认识到过去的能源政策已经不能适应未来的挑战，这些挑战是英国制定新能源政策所要解决的最主要问题。

　　第一个挑战是环境问题。全球气候变暖已经成为一个事实。英国作为一个岛国，已经不能忽视海平面上升以及厄尔尼诺等气候灾害带来的影响，因此，英国把降低二氧化碳的排放量当作新能源政策所面对的首要问题。英国当然深知单靠某一个国家的力量是无法有效降低全球二氧化碳排放量的。因此，英国除了把降低本国排放量当作能源政策的首要任务之外，还把达成降低排放量的国际承诺当作其外交政策的关键目标之一。

　　第二个挑战是本土能源供应减少。在英国的初级能源需求中，天然气占39%，石油占35%，煤占15%，核能和其它占11%。其中煤炭的进口已经有一半左右，而且在未来10内，英国可开采的煤矿可能基本枯竭。另外，由于北海油汽的开采高峰已过，天然气和石油将分别于2006年和2010年变为净进口国。到2020年英国使用的能源中将有3／4依赖进口。由于英国将从能源的净出口国向净进口国转变，因此，世界其它地区的政治不稳定和冲突将可能使英国的能源价格更易波动，甚至造成能源供应中断。这样，维持能源供应的可靠性就成为一个未来重要的战略任务。

　　第三个挑战是英国需要更新能源基础设施。由于能源供应和使用结构的变化，以及对新能源政策目标的建立，英国的许多能源基础设施尤其是能源运输设施需要更新，这种更新需要大量的投资。

　　根据能源系统当前面临的挑战，英国政府制定出了明确的战略目标，即建立一个低炭经济体。英国政府认为，在能源问题上面临的挑战也给英国带来了新的机遇，这个机遇就是将英国转变为一个具有更高资源生产率的低炭经济体，即以更少的能源和环境污染带来更大的产出，从而也带来更高的生活水平和生活质量。这也是一个发展、应用和出口领先技术，创造新的商业机会和就业机会的机遇，更是一个在可持续发展方面确立世界领先地位的机遇。为此，英国政府明确提出要将英国建成一个低炭经济体。

　　英国政府还制定出了能源政策的四大目标，这四大目标构成英国新能源战略的四大支柱。英国新能源政策的四大目标是：到 2050年将二氧化碳的排放量降低60%；维持可靠的能源供应；完善竞争性的能源市场，提高能源的生产率和可以维持的经济增长率；为每个家庭提供可负担得起的足够的热能。英国政府认为，提高能源效率和能源使用的多样性是同时实现这四个目标的最好方式。当然，四个目标之间也存在矛盾。譬如，非常高的能源价格能提高能源效率和降低二氧化碳排放量，但是，却会增加低收入家庭的能源支出，也不利于商业繁荣。英国政府并不会在具体的政策措施中给这四个目标赋予不同的权重，而是基于以下考虑：首先，由于气候变化是一个重大的不容违背的环境约束，因此必须始终使能源政策处于降低二氧化碳排放量的轨道上。其次，维护能源供应的安全可靠是一个在长期和短期内都必须满足的条件。第三，自由竞争市场虽然是整个能源政策的基石，但是还需要其它措施来激励商业机构进行能源方面的创新和发展。第四，在前面的基础上，采取一些特殊措施，照顾某些特殊的人群，如那些负担过高能源支出的低收入群体。

　　在英国新能源战略和能源政策的大背景下，可以较为清楚地看出英国的新石油战略。以下从石油供应、需求和运输交易三个方面来分析英国新石油战略的具体内容。

　　三、英国的石油供应战略

　　长期和短期内安全可靠的供应是英国石油战略的首要目标。由于受到英国本土石油资源的限制，英国石油产出下降将成为不可避免的事实。尽管有新能源政策的影响，英国石油需求可能逐渐下降，但是石油毕竟是一种重要的经济能源，且世界石油资源并不会在短期内枯竭，英国将逐渐依赖于外部石油供应也是难以避免的。外部冲击将越来越严重地威胁到英国石油价格的波动和石油供应的连续性，从而可能对英国经济甚至政治军事造成重大打击。因此，维持石油供应的安全可靠性就成为了英国石油战略的首要目标，也是英国能源战略的重要目标之一。除了石油的供应系统以外，石油的运输与交易系统、石油的需求系统也要围绕这一目标进行安排。

　　与主要产油国建立稳定的、多元化的外交联系，实行维持产油区政治稳定、促进经济改革的外交政策。英国政府认识到到2020年，英国将可能有一半的石油供应必须依靠进口。而世界石油资源主要在中东，如沙特拥有世界石油储量的1／4，其它海湾产油国也拥有大量石油资源，其它主要石油资源是在中美洲、南美洲、俄罗斯、非洲和里海盆地。英国政府认为，未来的石油供应可能大量来源于政治或经济上不稳定的国家或地区。这给英国实现安全可靠的石油供应带来了较大的风险。为此，英国政府试图通过两个外交方面的安排来解决这一问题。一是与产油国建立稳定的、多元化的外交联系。所谓多元化是指英国不愿意将其石油供应过度依赖于某一个国家，而试图建立多元化的石油供应渠道，以降低突发事件导致供应中断的风险。二是力图通过自己的影响维护产油国地区的稳定，并且促使其进行自由化、市场化的经济改革。

　　最大限度地维持国内石油产出。尽管英国认识到不可避免地需要依靠进口石油，但还是将维持本国的石油产业和石油生产当作一个重要的政策任务，并且进行了一系列财政和金融方面的安排，例如，提供100%的石油投资津贴，并为石油生产利润提供 10%的补充费用，用于鼓励国内的石油投资和生产。

　　加强国际合作，建立充足的石油存量储备。英国政府充分认识到石油存量储备是应付突发事件，防止石油供应中断的重要制度安排。但是，同时也认为，国内的石油存量储备不可能无限大。故英国政府认为，应该充分利用国际能源机构的作用(IEA)，完善石油紧急供应的国际合作机制。同时，由于认识到中国和印度等能源消费大国还不是国际能源机构的成员。因此，英国政府支持国际能源机构鼓励其成员和非成员建立应付供应中断的石油安全安排。

　　四、英国的石油消费战略

　　实现能源使用的多样性，降低经济对石油的依赖程度。降低经济对石油的依赖程度是英国石油战略的重要组成部分。降低石油依赖性的重要举措之一就是鼓励和实现能源使用的多样性。但是，由于核废料的处理问题，核能并不是鼓励的对象，可再生能源的使用才是英国政府鼓励的对象。由于许多可再生能源的使用成本还较高，还难以形成规模经济，因此，英国政府采取一定的支持和鼓励措施，如引入可再生能源的使用义务，免除可再生能源发电的气候变化税。

　　提高石油使用效率。英国单位产出的能源消费虽然比美国要低，但是远远高于日本等能源使用效率较高的国家。因此，英国认为能源使用效率的提高还有很大潜力，英国政府将提高石油使用效率作为降低经济对石油依赖性实现低炭经济目标的另一重要举措。为了提高石油使用效率，英国政府颁布了一系列政策措施，如实施严格的排放限制，引入能源效率承诺(EEC)，通过补贴等措施鼓励安装节油装置，对无铅汽油实行低税政策，实行建筑与生产管制等。

　　五、英国的石油运输与交易战略

　　实施多样化的运输路线。石油运输系统是获得安全可靠的石油供应，防止石油供应冲击和中断的重要组成部分。英国政府认为，最安全可靠的石油运输系统是一个多样化的运输系统。因此，英国政府鼓励更多的产油国和石油企业进行进一步的石油基础设施投资，包括管道和其它运输路线的开通，以免使英国过度依赖于某一个石油来源。

　　建立完全由私人经营的，竞争性的石油市场。英国政府相信商人为了降低商业风险，会自动实现供应的多样性，从而能实现更为广泛的石油供应的可靠性。因此，英国政府认为，一个竞争性的市场有助于石油供应的可靠性。由于认识到石油对于英国军事力量的重要性，石油业曾经是由英国海军部直接控制的行业。但是，高度国有化的英国石油公司后来成了撒切尔政府首批私有化的对象之一，到目前为止，英国政府已经实现了石油行业的完全私有化。英国已经建立了一个自由的、私人经营的石油市场，英国政府只有在特殊情况下才会干预市场。英国政府还将为市场建立一个有效的政策和监管框架，并将这一框架推广至整个欧洲和世界其它地方。英国政府还将加强石油市场的监测体系，并增加信息的充分性和透明度，以使市场更有效率。

　　进一步发挥伦敦石油期货市场的作用。伦敦石油期货市场对于英国的石油战略也有重要作用。首先，期货市场为英国降低石油价格波动对国内经济冲击提供了一个很好的制度安排，为英国实现安全可靠的石油供应提供了良好的价格机制。其次，石油远期价格的存在，为石油投资和使用提供了一个很好的参数，有利于尽量开发本国石油资源，提高石油使用效率。