导读： 《粮食流通管理条例》(国务院令第407号，以下简称《条例》)颁布实施三年多采，我省粮食行政部门依据国家赋予的行政执法职能，按照建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的总要求，开展了粮食行政执法工作，取得了初步成效。但
《粮食流通管理条例》(国务院令第407号，以下简称《条例》)颁布实施三年多采，我省粮食行政部门依据国家赋予的行政执法职能，按照建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的总要求，开展了粮食行政执法工作，取得了初步成效。但是，在近几年的执法工作实践中，遇到了一些工作难点，这些难点严重阻碍着粮食执法工作的正常开展，如不及时破解，势必导致粮食执法工作走入“不作为”或“乱作为”的歧途，影响粮食流通正常秩序。 一、当前我省粮食行政执法工作难点分析 1．行政执法主体资格尚未全部明确，部分粮食主管部门处于“无权”执法的尴尬地位。行政执法，即指行政执法主体行使行政职权，将普通适用的法律规范应用于具体人和事并产生法律效果的行为。而“行政执法主体”是指依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并独自承担由此产生的法律责任的国家机关或社会组织。也就是说，行政执法主体必须是具有行政执法资格的国家机关或法律法规授权的组织，未依法取得行政执法主体资格的国家机关或未经法律法规授权的组织，不能成为行政执法主体，所做出的行政执法行为无任何法律效力。 目前，我省粮食行政管理部门存在两类“无权”执法的情况：第一类，部分县级粮食局虽列入行政机关，但未依法取得行政执法主体资格，无权行使行政执法职能。我省现有粮食行政管理部门111个，其中：省级1个，设区市11个，县(市、区)99个。省、市二级均已列入行政机关编制，县级有63个列入了行政机关编制，另外36个列为事业编制。行政机关作为国家特别设立的专门执行行政职能的组织，依据宪法和法律的规定，在其成立之始就已具备了行政主体资格，属于“职权行政主体”。但由于各级粮食局自成立起一直从事粮食的业务管理，法律法规未授予执法权力，在当地人民政府批准实施的“三定”方案中也无执法职能。《条例》颁布实施后，明确了各级粮食行政管理部门的行政执法权，这就需要当地人民政府重新确定粮食行政部门的执法地位，增加依法行政新职能。但到目前为止，全省仍有2个设区市和69个县级粮食局未经当地政府核定依法行政的职能，也就无权行使粮食执法权。第二类是36个事业编制的粮食局，在前几年的机构改革中，这些原来一直是行政机关的粮食局，由于受行政机构职数的限制，改成了参照行政管理的事业单位。如赣州市18个县级粮食局就有16个为事业单位，占全省粮食系统36个事业单位性质粮食局总数的44．4％。按照法律规定，事业单位没有行政主体资格，无权独立行使执法权。 2．执法人员严重不足，导致出现了粮食流通的部分辖区和部分环节的执法工作“盲区”。《条例》赋予粮食行政管理部门“依照本条例对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动，以及执行国家粮食流通统计制度的情况进行监督检查”和“根据国家要求对粮食收购资格进行核查”的职能，可以说是执法内容多、任务繁重复杂。但现有的执法力量却显得过于薄弱。据全省统计数据显示，在市、县二级粮食局中，经批准成立监督检查科(股)38个，占机构总数的34．5％；经批准组建的粮食执法大队21个，占机构总数的19．1％；监督检查机构实有工作人员212人，执法大队实有人员340人。而目前全省已办理粮食收购许可资格从事粮食经营的企业和个体工商户已达4300多户，执法人员严重不足。特别是有的县级粮食局在编人员总数仅有10多人，具体负责执法工作的仅有1—2人，而且还兼任了行管、调控、军供和质检等多项业务工作，执法力量十分薄弱。造成粮食执法人员严重不足的主要原因有三个：一是新妁“三定”方案尚未得到政府批准，内部人员不好调整；二是定编人数受限制，外部人员不易进入；三是少数单位领导认识不到位，执法工作没有真正摆上重要的议事日程。 3．执法经费紧缺，无法保证粮食执法工作的正常开展。目前我省各级粮食行政机关定编公务员和后勤人员的工资、津贴及办公经费由当地财政部门纳入年度预算，事业编制单位依照行政机关的规定执行，正常的工资、补贴和办公经费基本上能按时定额拨付。但是，各级粮食行政部门新增行政执法职能后，除少数单位由当地政府增拨了少量执法经费外，大部分单位未增拔经费，执法经费难以保证，正常的执法工作也就无法开展。如有的执法大队接到乡村粮食违法情况举报后，因无专用车辆，只好搭乘班车前往，到达现场时违法者早巳逃之天天。再如，由于没有照相机、录音笔等取证工具，难以保全证据，执法人员担心被处罚人翻供，对一些本该处罚的粮食违法案件不敢处罚或只作轻微处罚，严重影响了执法工作的严肃性。 4．年收购量低于50吨不办理粮食收购资格许可，严重困扰粮食收购市场的监管工作。《条例》规定，取得粮食收购资格方可从事粮食收购活动。但国家粮食局、国家工商总局在《粮食收购资格审核管理暂行办法》中规定：“年收购量低于50吨的个体工商户从事粮食收购活动，无须申请粮食收购资格。”我省也将这一规定写入《江西省粮食收购资格许可管理办法》。许多年收购量高于50吨本应办证的个体工商户，利用这一规定大做文章，以自己年收购量不足50吨为理由不办粮食收购许可，仅在工商部门办理工商登记后，便大量收购粮食。这一规定存在三个弊端：一是不利于维护法律法规的严肃性；二是不利于公平竞争原则，严重侵犯了已办证收购户的合法权益；三是不利粮食行政机关实施粮食收购监管，由于收•购户分布于广大乡村，再加上粮食部门对工商部门登记的收购户情况掌握不及时，难以进行有效监管，更难以从粮食收购源头管好粮质确保粮食安全。 5．各部门多头执法带来的重复检查、重复处罚等执法扰民问题难以解决。按照《条例》规定，粮食行政执法工作由粮食、工商、质量监督、卫生、价格等部门在各自的职责范围内共同负责。这种多部门执法在实际工作中存在二大弊端：首先，各个部门分段执法容易出现重复检查、重复处罚等问题。粮食流通是一个连贯的整体，环环相扣，相互交叉，稍不注意就易损害经营者的利益。如某大米加工厂，粮食部门可以检查原粮卫生，卫生部门可以检查大米卫生，质量监督部门可以检查大米质量，假设加工本批大米的原粮出现农药污染，加工出的大米也必然出现农药污染，那么三家均可进行处罚，造成重复处罚。几家执法单位同时进行检查，也易影响经营者的正常经营，对执法工作产生不满情绪。其次，多头执法，容易造成执法工作盲区。由于受执法单位自身利益的驱动，对易检查易处罚的事情，多家会争相去做，反之，便会相互推诿，造成盲区，影响执法工作的严肃性。 二、粮食流通行政执法工作的对策探讨 (一)尽快依法取得粮食行政执法主体资格，破解粮食执法工作中无权、无人和无钱的“三无”难题，走出粮食行政“不作为”的困境。 1．按“职权行政主体”和“授权行政主体”的要求，依法取得粮食行政执法主体资格。《条例》颁布实施已三年多了，国家赋予各级粮食行政管理部门依法管粮的职责已无任何理由搪塞和推诿，任何一级粮食行政管理部门出现行政“不作为”的行为，都有被推上被告席的可能。为此，一是对目前尚未取得粮食行政执法主体资格的行政机关，应尽快按职权行政主体资格的具体要求，向当地人民政府上报新的职能配置、内设机构和人员编制“三定”方案，增加粮食行政执法的职能，依法取得粮食行政执法主体资格证，从法律上解决“有权”执法的问题。二是对目前定为事业编制的36个粮食局，在暂时无法解决行政编制，无权直接行使行政执法职能的情况下，应按照“授权行政主体”的具体要求，由当地人民政府或上一级有权机关，依法授权取得行政主体资格，以确保辖区内正常的粮食流通秩序。 2．加强粮食执法体系建设，建立一支懂法用法、作风过硬的粮食执法队伍。在解决“有权”执法的基础上，切实加强粮食执法体系建设，全面建立省、市、县三级粮食执法机构，重点抓好直接面对广大粮食经营者的县级监督检查股和执法大队的机构建设。各级粮食局在暂时不能解决行政编制和增加人员的情况下，应在单位内部挖掘潜力、调整人员，建立监督检查股室这一常设机构，牵头负责粮食执法工作。与此同时，可采用“二结合”的方法解决执法大队的人员问题，即由监督检查股全体人员和其他各股骨干人员组成粮食执法大队。有较大的粮食执法任务时，全体队员齐上阵，集中兵力抓执法，平常则各自做好本职工作。在条件成熟时，逐步解决编制、人员等一系列问题。 3．积极争取政策支持，逐步解决粮食行政执法经费。维护粮食流通秩序，保障国家粮食安全，既是粮食省长负责制的具体体现，也是各级政府的重要职责。省委、省政府历来十分重视粮食工作，2007年江西省人民政府《关于完善粮食流通体制改革政策措施的实施意见》(赣府发[2007)6号)，明确要求各级人民政府要尽快确定粮食部门行政执法地位，同时要求“要核实并落实各级粮食行政管理部门或主管部门行政执法、监督检查、统计调查的职责、机构和人员，并将其工作经费纳入本级财政预算。”省政府已拨出专款解决省级粮食执法的部分经费问题，南昌、赣州等市人民政府也每年增拨部分资金，作为粮食执法专用经费，并已纳入了本级财政预算。目前尚未解决粮食执法经费的粮食局，应根据省政府6号文件精神，积极争取新增执法职能所需经费，逐步解决“无钱”执法的难题。与此同时，各级粮食行政管理部门应积极筹措资金，配备摄像机、录音笔等取证工具和执法专用交通工具，确保粮食执法工作的顺利进行。 (二)强化监管，摆脱年收购量50吨以下不办理粮食收购许可带来的收购市场监管难的困扰。 年收购量低于50吨的个体工商户无需申办粮食收购资格，为个体粮食经营户提供了便利条件，但对粮食收购市场的监管带来了很大的难度，并多年困扰全省的粮食执法工作。解决此难题，笔者认为主要有两条途径：第一，加强立法工作，修改“年收购量低于50吨的个体工商户无需申办粮食收购资格”的规定。主要法律依据有两点：一是从法理上看，法律明确规定不得增设违反上位法的条件，《条例》是国务院颁发的法规性文件，而国家局出台的规定属部门规章，法规大于规章。《条例》第九条明确规定“取得粮食收购资格，方可从事粮食收购活动”，所以，不能划分收购量，必须对所有的粮食经营者都实行粮食收购准入制度，才能体现公开、公平、公正的原则；二是从《行政许可法》的具体要求看，粮食收购许可是一种普通许可，普通许可在实施中原则上没有自由裁量权，不能人为分为50吨上下，第二，在尚未取消该规定的情况下，我们必须面对现实、创新工作，重点抓好以下工作：一是以粮食经营台帐和统计制度执行为切入点，有效掌握经营者的粮食收购数量。《条例》第二十三条规定，所有粮食经营者和饲料、工业用粮企业应当建立粮食经营台帐，并报送粮食基本数据和情况。本条规定，对年收购量低于50吨以下的个体经营户同样实用。只要加强监管，就能有效监管好粮食收购市场；二是发扬吃苦耐劳精神，重点跟踪几户无证收购户，一旦查实收购量超过50吨，就认真依法查处，也能起到较好的震慑作用，我省安福、丰城等县市粮食执法部门在这方面已起到了很好的表率作用。 (三)加大粮食执法力度，依法查处和严厉打击粮食流通违法行为。 到目前为止，全省部分粮食行政管理部门仍停留在粮食法规的宣传阶段，对违法行为没有实行有效的查处。为此，粮食执法工作必须进一步明确执法权限，严格履行依法管粮的天职，加大检查和处罚力度。重点抓好七项工作：1、每年定期开展粮食收购资格核查，从收购准入环节抓好粮食监管工作。2、定期开展粮食库存监督检查，准确摸清粮食库存的真实情况，确保国家粮食安全。3、全面开展粮食质量安全专项检查，保证消费者都能吃上“放心粮油”。4、认真开展粮食经营台帐和统计制度执行的监督检查，以确保粮食统计数据的准确，为国家宏观决策提供可靠依据。5、认真开展军粮供应等政策性粮食购销活动的监督检查，确保部队官兵用粮安全。6、切实做好陈化粮的销售出库监管工作，严防陈化粮流入口粮市场。7、认真查处其它各类涉粮案件，重点对群众反映强烈、坑农害农、严重侵害国家利益、扰乱正常粮食市场秩序等各类涉粮案件进行查处，达到处罚一小部、教育一大片的作用。 (四)切实加强执法队伍自身建设，塑造粮食行政执法的良好形象。 粮食行政执法对长期执行计划经济的“粮食人”来说是一项全新的工作，为承担起国家赋予的依法管粮的崇高职责，必须加快“三大建设”：一是加快执法队伍的制度建设。执法工作是一件严肃的工作，每项细小环节都必须有明确的制度作保障，执法队伍的各项内部制度建设显得尤为重要。如赣州市粮食局近年来先后制定了全市粮食流通监督检查人员工作守则、投诉接待、重大案情报告、文书档案管理、军粮供应督查等一系列制度，几年来未发生任何投诉事件。二是加强执法队伍的素质建设。执法人员不能满足于取得了粮食执法上岗证件，更重要的是应学通法律法规，弄懂粮食各项政策，建立一支政治素质、业务素质都过硬的执法队伍。三是加强执法队伍的作风建设。在实行市场经济的今天，更要加强执法人员的工作作风、生活作风和思想作风建设，不牟私利，不徇私情，秉公执法。 (五)紧密配合，走出一条粮食流通联合执法的新路子。 在粮食行政执法工作实行多部门分段检查的情况下，很容易出现重复检查、重复处罚等执法扰民的问题，有效解决这一弊端可以采取联合执法：首先，成立各辖区的粮食执法协调领导小组，统一协调粮食执法工作。目前，南昌、赣州市经当地人民政府批准已成立了市本级的粮食流通执法协调领导小组，共同协调处理粮食执法工作中出现的问题。其次，采用“统一组织、联合行动、各司其职、依法处罚”的方式联合开展执法检查。每次检查前，由粮食行政管理部门负责制定具体检查方案，统一抽调各成员单位的人员和车辆；检查中，各成员单位按各自职权进行具体的检查和处罚。联合执法检查有三大好处：一是整合了执法力量，提高了执法效果；二是解决了多头执法带来的重复检查、重复处罚等问题；三是降低了执法成本，提高了全社会对粮食执法工作的认知度，为进一步贯彻落实《条例》拓宽了一条可行的新路子。 (作者：陈愿柱 单位：江西省赣州市粮食局)江西省难点执法行政执法
