导读：编者按: 对于汽车产品的“多头管理”现象，业内外多年来屦批不止，但少有奏效。2008年3月人大会议批准成立工业和信息化部后，汽车产品管理职能随之划归工信部业务范围。但相关部门制定并实施的汽车产品管理办法条例仍在继续推出并实施。本期特约业内
编者按: 对于汽车产品的“多头管理”现象，业内外多年来屦批不止，但少有奏效。2008年3月人大会议批准成立工业和信息化部后，汽车产品管理职能随之划归工信部业务范围。但相关部门制定并实施的汽车产品管理办法条例仍在继续推出并实施。本期特约业内知名专家杜芳慈先生对此现象予以剖析，并期望读者参与对汽车多头管理现象的讨论。本报将陆续发表后续文章，予以特别关注。
在汽车产业调整振兴规划初见成效之际，一场由交通部酝酿实施的检测和准入管理办法而起的争议，再次引发了汽车行业呼吁打破多头管理的呼声。
一直以来，汽车产品的准入门槛过多是业内争议的焦点，今次道路运输车辆燃料消耗量是否又是一个政府多头管理的典型案例？政府究竟应该如何管理汽车行业？国际上，成熟的汽车产品管理模式是怎样的，有哪些可以借鉴？
就这些问题，本报记者特地采访了长期从事国内外汽车产品管理研究的中国汽车工业协会助理秘书长兼技术标准部主任杜芳慈。
加强管理无需另立标准
杜芳慈认为，从国务院的职能划分来看，交通部具有降低汽车能耗的职能和法律授权，也就是说，交通部酝酿实施道路运输车辆燃料消耗量检测和准入管理办法是在职能范围内依法行使权力。但是，由于国家在行政职能体制上存在的问题，导致这项新标准与工业和信息化部的有关要求产生了重叠，可以将两者统一到同一框架下进行管理。
交通运输部正在酝酿出台的道路运输车辆燃料消耗量检测和准入管理暂行办法，是交通行业强制性标准《营运客车燃料消耗量限值及测量方法》(JT719)及《营运货车燃料消耗量限值及测量方法》(JT711)的实施细则，适用于准备进入我国道路运输市场的国产和进口车辆的燃料消耗量检测和准入管理。
截至目前，在汽车公告管理的框架内，我国已经实施了两项针对车辆燃料消耗量的强制性国家标准，分别是针对乘用车和总质量为3.5吨及以下轻型商用车的《乘用车燃料消耗量限值》和《轻型商用车燃料消耗量限值》。同时，相关部门正在研究制定重型车辆燃料消耗量限值标准。
“将《营运货车燃料消耗量限值及测量方法》、《营运客车燃料消耗量限值及测量方法》与上述三项标准进行对照可以发现，道路运输车辆燃料消耗量新规与汽车公告管理的相关内容高度重合。”杜芳慈说。他认为，在当前的经济形势和政策导向下，管理部门应从不增加企业和社会成本的角度出发，尽量进行协商，避免职能重叠的法规出现。由于汽车公告管理中已对产品的油耗作出明确要求，因此相关部门可以在现行的检测方法和管理框架内进行协商，并可对汽车燃料消耗量标准和范围进行相应调整。
此外，杜芳慈认为就两项管理标准比较而言，在可行性上也存在差异。
现行标准是按照车辆的属性和技术性能进行分类的，其中乘用车又按照车辆质量进一步划分。这种方式是在充分借鉴和参考欧美日等国法规的基础上，根据我国的实际情况制定的，具有科学、规范和有效性，符合我国当前对机动车燃料消耗量管理的需要。而在交通部拟推出的新标准中，其主要检测及管理对象的范围是根据车辆用途进行划分的，即从事营运的商用车。实际上，这种划分方法不易界定检测对象范围，同时无法覆盖全部道路运输车辆，从而削弱了道路运输车辆节能降耗管理的效果，因此这种方法并不科学，在国际上也没有先例。
由于涉及到产品准入，进行车辆燃料消耗量限值管理的试验方法是否合适，试验得到的油耗值是否可信就显得尤为关键。
据杜芳慈介绍，《轻型商用车燃料消耗量限值》是我国第一个商用车辆燃料消耗量限值标准，试验方法来自GB/T19233《轻型汽车燃料消耗量试验方法》，为台架试验。而《营运货车燃料消耗量限值及测量方法》和《营运客车燃料消耗量限值及测量方法》则采取了完全不同的试验方法和计算方法，是通过道路试验测量得出的。由于不是台架试验，测量结果难免受到天气、路面、车辆使用情况、驾驶员等因素的影响。这种试验方法在国内外相关法规中同样没有先例。
汽车管理应系统化
交通运输行业的节能减排工作是一个复杂的系统工程，不仅需要制定燃料消耗量管理办法，还涉及到改进发动机技术、汽车轻量化、改善交通运输结构、提高和保证油品质量，增强用户对车辆的使用和维护知识水平等许多方面，需要政府、汽车行业以及用户共同达成。
杜芳慈认为，交通运输部酝酿实施的道路运输车辆燃料消耗量检测和准入管理办法与其他部委的相关标准相重叠的例子，反映出目前政府相关管理部门往往只将工作局限于某一点上，缺乏从整个系统的高度统揽全局地思考。而出现这一问题的根本原因，缘于政府各部门职能划分尚不十分明确。职能的划分不清，造成了分管部门职能分散且相互交叉，进而形成多头管理的局面。就汽车产业而言，呼吁改变多头管理的呼声存在了十几年，但目前对其具有管理权的部委仍然超过十个。
目前汽车产品进入国内市场，需进行国家公告、3C认证、环保目录、地方环保目录四项强制性认证，其分别归属于工业和信息化部、国家认证认可监督管理委员会、环境保护部和地方环保局管理。
杜芳慈认为，政府把一个系统的职能切块分给若干部门，这就使部门之间在行使职能时存在衔接问题。而目前这些部门之间不但没有衔接好，而且还形成了彼此分立的状况。上述政府各部门对汽车行业的管理并不存在多少横向联系，而是根据本部门职能对汽车企业和产品设立了不同的市场准入门槛，这就使重叠度相当高的检测项目增加了汽车产品的认证周期以及企业的人力、财力投入，在一定程度上影响了企业正常的经营发展。
“汽车行业是一个自成体系的行业，管理这样的行业必须进行系统化的思考，只有将各部门职能协调一致，将汽车产品检测和准入管理办法统一，才能避免出现各方相互掣肘、力量相互抵消的局面。”杜芳慈说。
国际成熟管理模式值得借鉴
在汽车管理方面，杜芳慈认为国际上成熟的管理模式非常值得借鉴。
据杜芳慈介绍，目前国际上主要的汽车认证管理办法有美国、欧洲、日本三种类型。这三种认证模式经过几十年的运转和不断改革，体系已相当完善，成为其他国家建立汽车认证制度的样板，他们遵循的各项原则也成为国际惯例。
美国的汽车认证管理采取“自我认证、强制召回”的模式，主要分为安全认证和环境保护认证，即汽车制造商按照美国联邦汽车法规的要求自己进行检查和验证。美国政府主管部门的任务就是对产品进行抽查，以保证车辆性能符合法规要求。如果抽查发现车辆不符合安全法规要求，主管机关将要求制造商强制召回。
欧洲和日本均采取“型式认证”的模式，但各具特点。欧洲的汽车认证管理由交通部主管，通过检查企业的生产一致性来确保产品质量。欧洲各国的汽车认证都是由本国的独立认证机构进行，但标准是全欧洲统一的。欧洲实行自愿召回，企业发现车辆有问题，就可自行召回，但要向国家主管机关上报备案。如果企业隐瞒重大质量隐患或藏匿用户投诉，一经核实将面临重罚。
日本的汽车认证管理属国土交通省主管，认证体系由《汽车型式指定制度》、《新型汽车申报制度》、《进口汽车特别管理制度》三个认证制度组成。根据这些制度，汽车制造商在新型车的生产和销售之前要预先向运输省提出申请以接受检查，检验合格后，制造商才能拿到该车型的出厂检验合格证。但获得型式认证后，还要由运输省进行“初始检查”，目的是保证每一辆在道路上行驶的车都要达标。日本实行的召回制是由厂家将顾客投诉上报运输省，如果厂家隐瞒真相，将顾客的投诉束之高阁，则在造成安全问题后，政府主管部门会实行高额惩罚。
杜芳慈认为，上述国家在汽车管理上最明显的特征即基本上只设一个主管单位（通常是运输部），由该部门依据《道路车辆法》、《大气污染防治法》、《噪声防治法》、《节能法》等管理汽车行业，并在所有这些法律的基础上，制定一系列的技术法规和管理制度，比如《机动车注册制度》、《产品认证制度》、《车辆检查制度》、《车辆维修保养制度》等。这也再次证明，我国将整个机动车管理体系分割进行管理不够科学。目前，工业和信息化部的车辆生产企业及产品公告仍是汽车上牌照的最重要依据。结合当前汽车调整振兴规划中清理取消对汽车消费不合理规定的精神，改善汽车产品认证最为合理的解决办法，即进一步完善“公告”内容，尽量在一个框架内对汽车产品检测和准入管理。
汽车借鉴不宜
